不同国家的比较分析
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发布时间：2022-05-06 20:59
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时间：2023-09-17 23:14
对应现有的指标理论，荷兰的土地区划本质上就是“CAC”的模式，虽然没有确切的指标的分配，但其实是将可发展和不可发展的命令以用途规划的方式，落实到每一个地块上。即通过命令(command)的形式规定了指标的总额和具体的地块分配信息。
美国的土地发展权(TDR)经过三个时期的发展，具体的形式可以说多种多样，如果考虑到其主流形式(第三代)，可以把TDR看做是一种所谓的“分区交易(zonal)+有比率交易(ra-tio)”的形式。前者指受地方所限(包括地理位置和规划)，即，在一定范围内(可以超出一个行政范围“jurisdiction”)可以进行发展权转移的方式，后者是指发送和接受虽然在权利数量上是1∶1的关系，但因为初始的发展权首先在“发送区”根据物质环境进行初始的计算和总额控制，然后再在不同区域进行交换，这种交换既体现了“发送区”和“接受区”在生态敏感上的差异，也受到接受区总体的限额的控制，所以可以看做是变相的“有比率交易(ratio)”。
中国最初的三个指标是完全的“CAC”和“CAT”的形式，而且“CAT”只是局限在省域范围，后来甚至这种省域的*也被叫停。后来的城乡建设用地增减挂钩是一种基于区划(zonal)体系上的只允许分区内交易的pollution offset的形式。前者是指地区的控制，而且交易一般在一个行政区(城市内)进行;第二交易的原则是不降低农地数量和质量(即pollution offset)的形式，交易的双方因中国产权的特征而都由*主导。
德国目前正在讨论的三种指标的交易模式，因都没有具体实施，只能按照理论上的设定进行讨论，即理论上的无差异、“有比率交易(ratio)”和“分区交易(zonal)”。
这样，上述4个国家所采用的或准备采用的土地控制指标制度可以按照靠近市场或是靠近层级的顺序，从左至右列在表9-3中。最左边代表靠近纯市场制，最右边代表靠近纯层级制。其他各种*条件下的可交易制度可以看作是不同的混合制。
表9-3 现实中不同指标制度的绩效比较
注:UTP代表“无差别交易指标”;RTP代表“受限的交易指标”;CAC代表“命令与控制指标”;+++代表“非常强”;++代表“强”;+代表“较强”;0代表“弱”。
如果各个国家在指标制度的选择上是正确的，那么根据TCE的理论和表9-1、表9-2中的模型可以推导出，各个国家是根据异质性(对应导致“hotspot”的可能性)、时间属性、生态环境影响的不确定性等强弱所产生对层级或市场制的需求，和根据土地开发速度、经济激励的需求和避免过度控制的需求等强弱所产生对市场或层级制的需求两者之间的综合权衡。
对于荷兰来说，考虑到土地区划对异质性、时间因素、生态环境影响等方面的控制效果比纯粹的市场制好很多，而且因为整个国土面积相对较小，区划的建立成本相对于大面积的德国、美国或中国来说较小。所以区划在最初被选择可以理解。当然，区划在适应土地发展速度、经济激励和避免过度控制上，表现没有偏向市场制的治理结构好，但荷兰在以下两点弥补了这个缺陷:首先，地方*在制定地方规划的时候有很大的自主权，这极大地提高了地方*和利益主体在地方层次土地区划设计、执行、遵守上的积极性，同时也避免了**的过度干预。另外，荷兰*对农地保护和空间保护理念的宣传，例如绿心和缓冲区，以及*对地方*在保护*上从*转向激励的做法，即使当城市化和工业化加快造成土地开发加快了，但从民众到地方*都对区划表示了认可和服从，保证了区划的顺利执行。所以区划至少从现阶段看，在荷兰依然是最佳的治理结构，即使市场配置的需求也逐渐增加，但制度的转换成本可能超出了转换后增加的收益。
对于美国来说，最初也只采用了区划的体系。但因为整个国土面积相对较大，区划的建立成本相对于荷兰来说，增加很明显，所以随着土地开发的频率明显加快，土地发展权及其交易作为一种混合制(hybrid)，既体现了区划的控制效果(控制异质性、时间因素和生态环境影响的不确定性等造成的交易费用)，又增加了市场制配置资源的经济效益，对实现利益主体的经济激励效果和避免区划带来的过度控制，经过几十年的尝试和发展，最终可以说是一个成功的制度安排。很显然，美国的自由经济*和健全的产权体系和公众意识作为制度环境和社会基础，进一步促进了“TDR”的成功(Kaplowitz et al.，2008;Machemer et al.，2002)。从目前看，“TDR”适合了美国现阶段的自然和经济社会属性，可以说是现阶段合适的治理结构。
对于中国来说，理论上中国采用了相对区划更为灵活的“CAC”指标体系。这样的好处是节省了**在区划上的制度制定成本，同时指标同样具有从上向下的控制力。可是，中国在实际中既产生出农地保护与经济发展的冲突，又出现了大量的在控制农业转变为非农用地上的非法行为，即事后成本很大(Tan et al.，2009)。这很大一部分原因是规划设计和指标建立在中国所产生的巨大的交易费用。首先，中国国土的面积过于庞大，人口众多，人均资源压力很大，耕地保护的指标配置体系面临着极其复杂的经济社会环境和空间区位差异。这样，即使不是直接对农地保护进行区划的规划，而是通过理论上费用可能更低的指标体系的方法，其指标的准确性和合理性将大打折扣。其次，中国地方*在规划自主权上没有荷兰地方*那么大，造成了不同地方*在向上级申请指标上的竞争性，从而造成了“公地的悲剧”，即，对指标的恶性竞争，同时，也造成了**在信息、执行、监督等成本上花费了大量的成本(即指标制度没有体现“CAC”应有的控制能力，却也无法体现市场的配置效率)。这也是为什么中国近年来开始在规划和指标体系上尝试更多的改革。比如，增加土地规划的公众参与程度、重申农地的产权、增加市场配置土地的能力，以及上面提到的城乡挂钩的模式。所以三个最根本的指标在最初是最佳的治理结构，但随着经济发展对土地的需求的增加(土地开发频率增加)，以及对指标效率提高的要求，对指标的转让，以及采用“分区交易+污染补偿(zonal+pollution offset)”的形式的城乡建设用地增减挂钩的变迁过程也在情理之中。
对于德国来说，德国与荷兰的空间规划体系非常相似，按道理来说德国的控制绩效应该与荷兰相仿。然而，即使在人口出现负增长的情况下，德国的城市化速度依然很快(即土地开发频率加快)，这造成了德国联邦*对可持续发展的担忧(不确定性的增加)，所以提出了“30hm2”的类似于指标体系的指标概念。这当然不能说明德国的空间规划在执行上出现了困难，但是很明显地说明了现有的空间规划在保护农地上的效果受到了*。即，对于大面积的国家来说，相关的交易费用的增加可能会使得类似于区划的方法变得更为困难。这里不否认一些已经形成的深入人心的自然景观保护，比如柏林的绿带(green belt)，在这些地区的农地保护或者说自然保护区的维护，无论开发的压力多大，其保护执行的非常好。现在正在讨论的“30hm2”目标所引申出的指标交易机制，一方面可以使得空间规划能够更灵活地实施、监管和评价，同时也因为德国深邃的市场*而大大增加了指标的配置效率。这在控制废气污染(例如CO2)的指标体系中可以得到体现。所以，德国的这种变化从制度产生成本的角度看，印证了zoning在诸如荷兰这样小面积国家的优势，而对于大面积国家却很可能造成劣势。但德国究竟采取何种偏向市场制度的混合制(hybrid)，或者干脆采用非常接近市场制度的无差异指标制度，取决于表9-3中空间异质性、时间属性和环境恶化的不确定性的程度。如果这些属性很强，那么采用分区交易或者类似中国的分区交易+污染补偿(zonal+pollution offset)的方式比较适宜，反之，则采用有比率交易(ratio)、土地发展权交易(TDR)或直接通过无差异指标交易的形式，可以节省更多的建立成本。
