基于复杂理论的规划模式转变与路径选择
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发布时间：2022-04-26 16:26
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时间：2023-10-14 09:17
(一)不确定性、复杂系统与规划本质
规划的本质是对未来的导向性和*性。在市场环境条件下，未来所包含土地利用的质和量，总是随着时间和空间的变化而不断变化，尤其是随着区域经济的快速发展和城市化进程的快速推进，更显得极其复杂。由此，人们在其所处的环境下或系统中采取行动时就必然充满着不确定性。从规划的角度来看，不确定性的种类至少包括四种:环境的不确定性、价值的不确定性、相关决策的不确定性以及方案寻找的不确定性(Hopkins，1981)。
传统规划对于不确定性的处理，大都建立在一个理想的问题框架上，即类似于Savage(1972)所提出的小世界，通过效用及主观几率(subjective probability)建构效用理论定理，决策者便可从容而理性地选择最佳行动，使决策者的效用最大化。然而，规划实践和认知心理学实验都表明，人们的决策行为通常违反效用最大化的准则，决策过程中会出现陷阱，如锚定(anchoring)、现状(status-quo)、下沉成本(sunk-cost)及佐证(confor-ming-evidence)等。土地利用全域覆盖国民经济的三大产业和16个行业，是一个十分复杂的系统。人们由于受信息处理能力的*，往往将土地利用简单的认知为树状的层级式结构，而实际上该系统为半格子状(semi-lattice)结构(Alexander，1965);再如一般人会认为规划管理的组织结构是层级式的，而实际上规划管理的组织系统极为复杂且其演化充满不确定性。因此，基于认知能力的*，对复杂系统产生扭曲的意象，传统的规划方法在解决实际问题时常常会失去效果。
以东部沿海某市为例，上一轮土地利用总体规划(1997～2010年)实施的1997～2005年间，规划城市建设用地边界内实际新增城市建设用地面积为29.1km2，边界外的新增城市建设用地面积则高达33.9km2。此外，从边界外建设用地的空间分布来看，大量新增建设用地位于规划城市建设用地边界的外边缘，共有66.3km长的规划城市建设用地边界的外边缘出现了新的土地开发，占边界总长度(239.3km)的28%。2003年，该市开始新一轮土地利用总体规划(2006～2020年)修编，其中由于多种原因使规划持续了7年多时间，预计2010年上半年才会被*审批。值得思考的是，在这7年多时间里，规划一直在不断地修改，总共修改了近50个版本，平均每2个月修改一次。这充分说明，在现阶段快速发展的复杂系统环境下，规划是一种多阶段的动态决策问题。这些具有相关性(interdependence)、不可逆性(irreversibility)、不可分割性(indivisibility)以及不完全预见性(imperfect foresight)的决策行为，通过相互作用，形成了一个复杂系统(霍普金斯，2009)。
面对需要进行动态决策的规划问题，复杂理论和方法提供了一个认知系统中各元素个体互动所产生的总体现象，并致力于解决实际问题的基本工具。从混沌(chaos)、分形(fractional)、非线性动态系统(nonlinear dynamic systems)、人工生命(artifi-cial life)到复杂理论(complexity theory)，复杂系统的知识体系不断完善。按照复杂系统的内核定义，土地利用系统演化的高度复杂性，或者说环境的不确定性导致规划所要解决的未充分定义的问题(ill-defined problems)，皆来自于系统中不同决策间互相影响的错综关系，能够在复杂系统的理论架构下加以理解。借助于计算机处理能力的优越性，并从现有文献有关信息处理能力有限性的成果中(例如永久记忆和暂时记忆的容量及其间信息转换所耗费的时间)寻找不确定性产生的认知原因，复杂理论的知识板块可以提出解决规划不确定性问题的适当处理方式。
(二)复杂系统下的规划决策范式:框架理性、机会川流和空间垃圾桶理论
土地利用是一个复杂系统，规划的核心就在于探讨如何在这一复杂系统中进行理性的方案选择。经济学中完全理性的选择理论，不足以面对土地利用这样的复杂系统。目前，最为广泛接受的理性典范是主观预期效用理论，该理论假设决策者所面对的世界是简单的，并强调制定单一且独立决策的重要性。殊不知，当决策者所面对的世界是复杂性的时候，这样的思维便会失灵。此外，由于决策者自身的能力*，其在决策过程中也无法具备完全理性状态，而是在“有限理性”的前提下制定决策。因而，主观预期效用理论近年来受到心理学家和实验经济学家的严厉挑战(Hogarth et al.，1987)。将决策范式区分为叙述性(descrip-tive)、规范性(normative)及规限性(prescriptive)的选择理论，也无助于解决实际问题(赖世刚等，2010)。通过探索和梳理，我们提出了解决复杂系统中土地利用规划不确定性问题的框架理性(framed rationality)，可能是一个新的认知路径。
在框架理性理论中，框架被定义为决策者行为下的决策事件。按照1979年Kahneman和Tversky设计的心理实验，问题的框架会影响决策者所认知的选择情况，并会产生偏好逆转现象(Kahneman et al.，1979)。通过使用Kahneman和Tversky实验中的相同问题，我们发现，统计上数目显著的受测者在进行选择时，无论问题如何建构，都会实现其主观预期效用最大化。换句话说，偏好逆转并未违反主观预期效用理论(SEU，subjective expected utilities)模式，反而在特定的框架内验证了该模式的效度。因此认为，无论问题的框架如何界定，决策者如同主观预期效用理论所定义的那样，一般是理性的，就可称这种选择行为的解释为框架理性。框架理性否定了新古典经济理论的假设以及从实证主义(positivism)科学哲学所发展出来的综合式完全理性的概念，进而巩固了SEU模式(或类似的概念)在特定框架下的效度。框架理性理论不再寻找规划中最优化的行动方案，而是在所有未来均可能会产生的情境下，探寻哪一个规划的子集合行动最能呈现效益的韧性(robustness)。这个概念与Donaghy et al.(2006)针对完整一般性规划理论的不可能性所提出的一致性规划理论(coherentist theories of planning)，有着异曲同工之妙。
在土地利用规划的编制和实施的过程中，目前的方式仍然是以主观预期效用理论为指导的，其典型特征是假设一个理想的未来，寻找最优化行动;并认为可以通过自上而下的严格控管来实现特定目标下的土地利用最佳配置。而在更加接近现实世界的复杂系统中，由于决策要素动态流动，环境快速变化，*和地方在信息、可选方案、目标取向上也存在较大不同，土地利用规划制定与主观预期效用理论中所假定的完全理性的决策环境相差较大。因而以主观预期效用理论为指导的最优化资源配置是无法实现的。
框架理性提供了一个规划方案理性选择的思维范式，但并未解释规划者在所面临的复杂环境下，如何寻找高效配置土地资源的路径和方案。因此，建构一种范式是值得认真探讨的重要问题。因为有效的范式能使问题透明化，进而发现有效的解决方法。霍普金斯教授所提出的机会川流模型(stream of op-portunities model)贴切地描述了规划者所面对的真实决策情况。他根据垃圾桶模型(garbage can model)的概念(Cohen et al.，1972)，说明规划者面对复杂而不确定的环境时，应在机会的川流中掌握决策情况，以适当的方案来解决问题(霍普金斯，2009)。赖世刚基于垃圾桶模式，将区位的空间因素考虑在内，提出了空间垃圾桶模型。他认为特定的决策者、解决之道、选择机会、问题和设施区位等元素在机会流中随机相遇后产生决策，并进而解决问题。他所设计的实验结果显示，通道结构的主效果在影响系统效能方面的统计上是显著的，但空间结构之影响却不显著(赖世刚，2002)。这意味着在土地利用系统演变的过程中，传统上以空间设计的方式来改善系统效能的方法，不如以制度设计的方式来改变活动的方法或者至少是两者兼顾的方法更为有效。在很多情况下，土地利用系统可能是没有秩序的，且系统中各要素之间的因果关系并不直观。规划方案的产生有时是在土地利用问题产生之前，而规划者只能在这样的环境中不断地规划，不断地解决问题，以实现土地利用规划的目标。机会川流范式或空间垃圾桶模型都表明，土地利用系统的复杂性以及动态变化不在规划者的掌控中，规划者唯一能做的是洞悉决策、问题及方案在时间和空间上的关系，不断地拟定规划、修正规划和实施规划。
(三)复杂系统中的规划模式选择
面对不确定性并考虑相关决策的规划，传统上有设计(de-sign)及战略(strategy)两种规划机制(霍普金斯，2009)。设计是在一线性规划问题上寻找一个最佳解的过程。在面对难以找到最佳解的土地利用规划的问题时，设计便退而求其次，只能成为寻求局部最优化的一种手段。战略与设计不同，追求的不是一次到位，而是权宜措施。它与决策分析有密不可分的关系，最适用于当有许多决策者参与，而且面对极大不确定性的环境，如复杂系统。设计与战略方式的规划都会给规划者带来净利益，但两者适用的时机不同。设计如同综合性长期规划，一旦制定，则需依照规划实施。战略则如同短期滚动式规划，不断随着时间的演进而修正并制定。
以往的计算机仿真实验已经发现，以最优化为目标的设计规划虽然在资源的利用上比无规划有效，且带来系统的秩序，但并不能解决更多的问题(赖世刚等，2009)。当面对规律或随机系统时，例如已达均衡的经济体系，设计或许能满足需求，因为在这些系统当中事件的发生呈现固定的形态;但当面对的是介于两者间的复杂系统时，例如土地利用，事件的发生呈现不可预测的形态，对决策进行独立考虑的设计将会失灵。此时，考虑相关决策的战略规划方能导致较佳的效益。在解决快速变动环境下所产生的问题时，战略式规划尤其要比设计式规划来的有效。主要因为战略规划具灵活性，且其制定的成本较低。从某个角度而言，战略规划介于渐进式无规划与蓝图式设计规划之间，也就是复杂理论所说介于混沌与秩序之间，故可兼顾两者的优点(韩昊英等，2009)。设计和战略的主要特征比较如表7-1所示。
表7-1 设计和战略的特征比较表
(据霍普金斯，2009)
(四)战略型规划模式的实施路径
中国传统的规划，无论是城市规划还是土地利用规划，都是将相关决策的完整结果一次性确定的蓝图式的规划，因而都属于典型的设计型规划。这种规划模式主要由一套高度相关的行动所构成，仅考虑少数行动者参与且行动的不确定性较小的情况。因此，其适合于在开发主体单一、开发行为较为确定的计划经济;在多主体、偶发性开发为主的市场经济条件下，则作用有限。在土地利用日趋复杂的今天，从传统的设计型规划模式向更为灵活的战略性规划模式转变，应该是大势所趋。这种转变可以由以下四个方面的转变来实现:①从“时间驱动型”向“事件驱动型”转变;②从“结果型”规划向“过程型”控制转变;③从单一模式区划向多样性区划转变;④从“区划型”规划向“区划—许可混合型”规划转变(见表7-2)。
1.从“时间驱动型”向“事件驱动型”转变
规划控制通常包含两种基本方式:时间驱动型(time-driv-en)和事件驱动型(event-driven)。时间驱动型规划是指用地扩展的决策时间点是固定的，如每五年进行一次修订;而事件驱动型规划是指土地扩展决策在土地存量(land inventory)减小到一定阈值时发生。中国以往的各类总体规划编制，无论是城市总体规划或是土地利用总体规划，都是传统的时间驱动型规划。如土地利用总体规划理论上每5年、或10年、或15年进行修编。
表7-2 设计型和战略型规划的比较
Knaap et al.(2001)通过对城市用地扩展中土地存量管理的保留成本(holding cost)、定购成本(order cost)和缺损成本(deficiency cost)进行理论估算，发现传统的时间驱动型规划修订方式虽然节约了行政成本，但由于不能根据城市的实际发展状况进行灵活调整，也需要付出因土地存量不足而导致的房价上涨、环境质量恶化等环境成本，从而很可能会降低空间规划的整体效益。事件型规划较时间型规划的优点在于，其扩大城市土地存量的决策不会产生土地存量保留和定购之外的额外缺损费用。
传统的时间导向型规划控制方式的弊端已经被近期国内的很多研究案例加以证实。例如，在城市规划领域，毛蒋兴等(2008)根据建设用地规划许可证发布的数据探讨了深圳市城市规划对于土地利用的*效能，发现城市建设用地规模和空间布局均与城市总体规划有较大程度的偏差。田莉等(2008)通过比较广州市城市总体规划(2001～2010年)数据和2007年城市空间发展现状数据，发现城市总体规划的实施效果并不理想。韩昊英等(2009)在其对于北京市的研究中，应用多时相遥感对规划城市建设用地边界(UCB)在控制城市用地增长方面的有效性进行检验，发现在1983年版规划和1993年版规划的实际实施周期内，北京市六环内UCB外的实际城市建设用地增长规模都要高于UCB内的增长规模;并且，总体规划中最初设定的UCB内的可开发土地存量都不能满足实际的土地开发需求。在土地规划领域，对于用地的时间驱动型控制同样也远远不能满足规划目标的要求。这些问题的存在说明，在中国建立事件导向型的战略式规划是必要且迫切的。
2.从“结果型”规划向“过程型”控制转变
结果型规划向过程型控制转变已经在城市规划领域被广泛讨论。前者在传统的设计型规划中被作为核心内容加以强调，即通过绘制若干年后的发展蓝图，用近期、中期和远期等不同时期的控制指标和空间形态来控制城市发展，实现规划目标;后者则并不设定某个未来时点的控制指标或是规划的终极形态，而是详细、明确地限定了规划实施过程中的各项要求，包括开发允许的条件、开发实施中和实施后所需要满足的条件，以及公众参与的形式和程度，因而更多地属于战略性规划的范畴。
20世纪60年代以后，美国在传统的理性规划模型的基础上，逐渐发展出倡导性规划模型和联络性规划模型。土地利用规划逐渐从*和专家所主导的排他性专业领域转向多利益主体共同参与和博弈的舞台(arena)(Kaiser et al.，1995)。
为了实现良好的规划，对于“结果”和“过程”的控制都是重要的。然而，目前土地利用规划的操作过于重视结果而忽略了过程。因此，本书认为，土地利用规划控制的重点应当从“结果型”规划向“过程型”控制进行转变。为了实现该转变，需要从规划的指标体系和编制方法上加以改革。具体说来，规划中可以不对若干未来时间点各土地利用分区的规模、开发时序和空间形态进行明确规定，而是对每一个项目设定准入指标，如每新增人口所消耗的用地量、是否符合国家产业*、单位用地投资额、容积率、建筑密度、能够提供的就业数量、带来的税收以及环境影响，等等。对于过程控制指标，可以在得到地方公众充分了解和监督的前提下，根据地方社会经济的发展状况和特殊需求加以动态的调整，以应对不确定性。过程型规划的核心在于过程合理，而非结果合理。因此，规划的主要投入可以向过程的设计与控制而非结果设定的方向进行偏移。
3.从单一模式区划向多样性区划转变
美国在其土地利用规划和控制体系建立之后，一直在对其进行调整和完善。以美国主要的土地利用控制手法———区划(zon-ing)为例，传统的欧几里得区划过于僵化，很难实现一些重要的规划目标，如为不确定的开发留出足够的空间、为中低收入者提供可支付住房以及体现地方居民和团体的利益要求，等等。因此，在此基础上，出现了包含式区划(inclusive zoning)、激励式区划(incentive zoning)、绩效式区划(performance zoning)和协商式区划(negotiated zoning)等多种类型的新的区划模式(美日城市规划专家论文集，1993)。
(1)包含式区划(inclusive zoning)要求或鼓励住房开发商将一定比例的住房提供给中低收入家庭的区划规定。这种类型的规划试图将社会平等的目标加入土地利用规划。包含式区划可以是强制或自愿的，允许开发商建设高于区划规定的建筑密度以获得较高利润，但同时必须把多建的住房按照一定比例分出作为廉价住房。在有些城市，开发商可以选择向廉价住房建设基金交费的方式代替直接建设这类住房。
(2)激励式区划(incentive zoning)要求对提供中低收入住房的开发商奖励建筑面积。如1987年纽约市就通过区划决议，允许在高密度地区采用激励式区划。开发商如果在受益建筑用地上，或同一社区内，或受益建筑半英里范围内提供新建或保护已有低收入住房，则可以得到增加建筑面积20%的奖励。
(3)绩效式区划(performance zoning)是一种以“得分制”为核心的灵活的区划形式，它只关注投资者利用土地的方式和方法对于邻近地区的影响，而不在乎拟建中工程的土地利用性质等属性。绩效式区划规定，拟建的某一工程将因其某一优点而得若干分，又因某一不良之处而扣分。一旦该工程项目已经设计好，且总得分超过规定标准，则将获得批准建设。可以不问投资项目土地使用属于何种类，即使是一个工厂，如果它能满足区划的规定标准，也能够获得批准。绩效式区划的目的是要杜绝一切开发项目可能对邻近地区产生的副作用，并且让市场来决定该地块作为何种用途最为合适。
(4)协商式区划(negotiated zoning)规定，地方*可以和个别的投资者协商，一件一件地详细解决房地产的区划问题。其中最常见的方式就是“规划单元开发(PUD，或planned unite development)”，其理论依据是，*应该能够通过协商，在某些地区对其区划目标作出一些妥协，以换取投资者为公众福利作出贡献。这种区划形式不适用于整个地区，而是由*与每一块土地区划的适应投资者协商决定。
中国的土地利用规划可以从美国的区划变革中吸取相关的经验。一方面，规划可以将土地*与住房、交通等其他*要求结合起来，实现更为综合、多样的目标。另一方面，规划可以在保障根本要求，如降低开发对邻近地区的副作用、实现更多的社会福利等前提下，设定可以由市场化运作来实现的目标，采取“得分制”和“协商制”等多种灵活的方式，来增强规划的可操作性和实施成效。
4.从“区划型”规划向“区划—许可混合型”规划转变
区划型规划和许可型规划是两种不同类型的土地利用控制模式。前者是由*事先对一定范围内的土地利用的性质、开发强度等指标进行全面、详细的规定，如果某项土地利用符合规划事先规定的所有要求，规划部门则核准开发利用。后者则不在事前对所有的利用要求进行明确规定，而是通过个例的申请审批，在协商中逐步明确规划的要求，并根据最终确定的要求进行核准。
从世界范围来看，美国是实行区划型规划的主要国家，而英国则是实行许可型规划的主要国家。从实施的特征考虑，开发许可型规划比区划型规划更为灵活，但其信息收集成本、财产权划分成本以及其他交易成本都比区划型规划要高(赖世刚，2002)，因而更为费时费力。
中国当前正处于快速城市化阶段，在不大量增加规划技术力量的前提下，对于大量的偶发性开发活动进行控制是目前规划的首要任务。区划型规划这种范围涵盖较广的“核对许可”式规划技术简单易行、成本较低，不失为一种较为有效的方式(谭纵波，2001)。但这种规划方式只能使土地开发满足一些基本的要求，如污染型产业不至于影响居住生活;对于更高的需求，如塑造良好的空间形态和人居环境，则*为力。许可型规划可以弥补这一劣势，通过个案的协商，达到更佳的规划效果;但因其费时费力，且依赖于良好的协商及公益精神的建立，在很多地方则无法大范围推广。在实践中，可以将二者结合起来，如在大部分需要一般控制的城镇化地区采取区划型规划方式，而在特定的需要重点发展的区域则采取许可型规划方式，以实现“点”与“面”的结合。当然，在中国现状的国情背景下，许可型规划可能会产生更多的寻租，但这是治理结构层面的问题，而不是制度层面上的问题。
