中国土地产权制度改革的路径
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发布时间：2022-04-26 11:46
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时间：2022-06-28 01:09
(一)土地产权制度改革的基本框架
中国现行土地财产制度存在的法理冲突和现实矛盾，是导致土地利用出现规律性扭曲的主因。在既定的法制框架内重构中国土地财产的物权法体系，是唯一的制度改进路径。重构土地财产制度的基本框架可以分两步走。
第一步，明确土地产权，即，现行的所有权、使用权、出租权、转让权和其他与财产有关的权利，是一束权利。通过强化使用权权益的规定，实现使用者的财产权，使土地产权主体之间在法律上完全对等。由此可以增强公民保护自己财产的意识和手段。
第二步，细化现有的土地使用权并使之物权化。比如，相对于城市国有土地使用权来说，农村土地的家庭承包权在实际中的权益更容易受到侵害。这主要是因为农村土地缺少像城市土地那样的具体的土地登记制度、完善的地籍管理体系、以及独立的法律保障体系。没有细化到农户的土地登记制度(现阶段农村土地登记仅停留在行政村级别)，不利于产权的明晰、流通和保护。缺少地籍管理体系，不利于土地行政、流转的管理。没有独立于*的处理土地征收冲突的司法体系，减弱了法律法规对产权的保障效果。所以，现阶段农地产权制度改革，加强对农村土地产权的登记制度、地籍管理体系和法律保障体系建设是迫切需要解决的问题。进一步，将城市和农村的土地使用权物权化，是保障产权和提高产权效率的必然选择。
(二)土地公有制条件下的多种实现形式
将注意力集中在讨论土地所有权的改革上，实践意义并不充分。因为现阶段土地所有权并不是没有在法律上予以界定，而是在实践中缺少可执行力。因此，从土地产权改革的方向看，应当重点放在夯实土地他物权，彻底物权化，以个体权利拘束公权力。在土地产权制度改革深化和向更高形态发展的过程中，积极发展衍生地权工具，以及与衍生地权工具关联的产权交易。未来土地产权制度的改革方向应该是通过他物权制度建设，促进土地产权制度与其他物权制度的深度结合，积极促进和发展土地公有制条件下的多种实现形式。
比如，对于集体土地不是简单地推行国有化或私有化，而是遵循现代土地产权制度发展的规律和趋势，结合中国的国情，重构集体土地产权制度:他物权优位化。即，细化用益物权的权能，保障担保物权的经济效用，农民充分享有他物权。目前在一些地方试图推行的集体建设用地流转，其结果可能是:所产生的问题要比所解决的问题多得多。因为这种流转必然会造成新的分配不公、建设用地规模失控、城市产权进一步混乱等问题，这些问题所导致的成本很可能高于集体建设用地流转的收益，因此对于集体建设用地流转，现阶段不应加以大力提倡。
另外，针对现阶段地方*在征地等方面所表现出的土地公权力的任意使用，一定程度上提高个体权利来平衡无限扩大的公权力，是一个值得探索的方向。比如，提高土地利用规划、城市规划等涉及农地非农化规划中农民的参与程度。这本质上就是将公众的参与权赋予土地的他物权，这种个*利的增加必然会制约地方*土地公权力的滥用，进而缓解和制衡现有在土地征用过程中体现出来的过激的矛盾。
(三)土地权益保障和配套制度建设
首先，要对土地产权在法律进一步明确，并出台相应的法律保障措施来实际履行法律上已经明确的土地产权制度。针对现阶段土地产权在实践中不明晰的缺点，未来土地产权的改革应该将土地产权同公民的财产权制度相融合与衔接，尤其是对于农民集体所有的土地，应该等同于公民的财产，用相同的财产权制度来体现农民集体土地的产权内涵。这就必然要求在现有法律的基础上，从财产权角度明确土地产权的地位。
第二，按照现代产权制度优化资源配置的基本规律，探索解决因土地他物权制度结构缺陷带来其制度运行成本、效率、效益与风险诸多的难题，进行土地用益物权和担保物权制度的创新设计与权益保障配套制度建设。比如，我国目前在权利的设立与流转方面强加给集体土地用益物权的各种束缚导致集体土地资源难以实现优化配置，从而长期处于低效利用状态之中，广大农民的利益也由此遭受重大损失。同时，农民也往往因为利益受损的原因，而到处上访，造成社会的不稳定，增加了现行产权制度结构的额外成本。所以，对土地用益物权体系进行变革，弥补现有产权结构的不完善之处，是解决制度效率的关键。确立集体土地的用益物权的完整性，允许集体土地作为担保进行融资，是现阶段完善产权结构，同时提高农村集体经济增长的重要途径。
第三，任何形式的土地产权制度都会产生对土地进行公共管理的内在要求，土地之上的个体权利总是要受到公共权力的干预和*。然而，所有的公共干预都包含着价值判断，建立明晰、科学和合乎社会需要的价值判断标准，是土地产权制度改革的难点。现阶段的公共权力的干预，更多的是以地方*的政绩观为标准的。因此，只要能够促进地方经济的增长，无论是牺牲了农民集体的利益，还是通过低地价来吸引地区外的投资，都是地方*的个人政绩观造成的土地产权(尤其是农民个人和国家城市土地使用权)的过度侵害。当然，这种不当的政绩观，作为一种价值判断标准还将在相当长的一段时间里存在，影响着中国土地产权的实际权力，因此建立更合乎科学和社会需要的价值判断标准，是改革的难点。
第四，土地权益保障需要建立规范和可操作的市场规则，客观、公正的市场信号反馈系统，与劳动力市场、资本市场的协调运作体系，所有这些规则和系统都有待于探索和开发。在中国目前的经济转型过程中，实现资源的市场化配置前提有两个，一个是确定符合市场运作规则的资源的产权体系，另一个就是市场本身。对于为了实现土地资源优化配置而需要完善土地权益保障的目标来说，建立规范和可操作的土地市场规则，包括及时且对称的市场信息流通机制、不同土地市场之间的连贯(农村土地市场、征用、一级出让和二级转让市场)和不同要素市场(土地、劳动力和资本)之间的联动(替代)机制是必要的，同时也是现实中缺失的。
第五，保障土地权益需要重视非正式制度的作用，非正式制度对土地投资和收益会产生连锁反应，能在节约成本的前提下有效保障产权，并消除土地冲突。比如，中国长期以来形成的公平的观念，只要制度造成的影响是公平的，农民一般不会有过多的怨言。另外，中国自秦汉以来，家庭就一直是社会经济结构的基本单元，也是*组织的基础。以家庭为单位的农地承包权制度，在一定程度上减少了制度安排的成本，节约了农户与*之间达成合约的交易费用。而且，以家庭为单位，在实际生产过程中能够很好地解决“生产队”*下对劳动投入监督困难、“按劳分配”困难等问题，促进了农业生产的效率。还有，中国长期以来形成的*集权意识，例如原始社会的氏族制度、奴隶社会的宗族制度、封建社会的君主制度、乃至辛亥*后中华*的**，都为民众对*集权的依赖感和认同感奠定了历史传统的基础。这其实也部分解释了为什么人民公社制度可以平稳地将农民的土地产权从私有转变为了公有。因此如何合理利用这些非正式制度的作用来促进第二层次制度的改变，进而促进第三层次和第四层次的绩效，是一个重要的探索方向。目前来看，我们面临的任务是需要从社会和文化生态的层面，为土地权益保障寻找辅助工具。
(四)重构土地财产制度
中国现行土地财产制度存在的法理冲突和现实矛盾，是导致土地利用出现规律性扭曲的主因。在既定的法制框架内重构中国土地财产的物权法体系，是唯一的制度改进路径。重构土地财产制度的基本框架包括:确立地权，明晰土地产权，细化土地使用权。
首先，地权包括土地规划权、土地征用权、土地发展权和土地行政管理权，属国家所有，由*行使。
其次，土地产权包括现行的所有权、使用权、出租权、转让权和其他与财产有关的权利，是一束权利。通过强化使用权权益的规定，实现使用者的财产权，使土地产权主体之间在法律上完全对等。由此可以增强公民保护自己财产的意识和手段。
最后，相对于城市国有土地使用权来说，农村土地的家庭承包权在实际中的权益更容易受到侵害。这主要是因为农村土地缺少像城市土地那样的具体的土地登记制度、完善的地籍管理体系、以及独立的法律保障体系。没有细化到农户的土地登记制度(现阶段农村土地登记仅停留在行政村级别)，不利于产权的明晰、流通和保护。缺少地籍管理体系，不利于土地行政、流转的管理。没有独立于*的处理土地征收冲突的司法体系，减弱了法律法规对产权的保障效果。所以，现阶段农地产权制度改革，加强对农村土地产权的登记制度、地籍管理体系和法律保障体系建设是迫切需要解决的问题。
(五)在公共利益和非公共利益间寻找临界点
土地资源具有公共利益和非公共利益的双重属性。土地产权制度改革应当充分认识并兼顾土地资源的不同属性。
首先，对涉及公共利益的土地资源应当实施产权垄断、集中管理、统一分配。所谓公共利益的土地资源主要是指基本农田和重要的生态安全用地。对于涉及到公共利益的土地资源来说，必须加大公共管理的力度，加强公共管理的职能，要确保有关*和社会公共福利土地资源的有效供给。
其次，对于非公共利益的土地资源应当实施产权分立、市场配置、分级监管。要充分利用土地产权市场的自由流通和多元化产权竞争的机制，调动地方*和全社会的产权积极性，促进土地产权的市场化运作。国外多有“民力强过*”的经典案例，即，西方国家*将一些职能委托给社会盈利与非盈利组织的案例屡见不鲜。当年，美国*就是通过将沙化地、荒芜地拍卖或无偿赠送给个人来治理沙漠灾害的，其对等的风险责任只是由新的土地所有人来投资、种树和植草，如果你不履行当初与国家签署的经济契约，*就会在一定的期限内对该土地产权进行再拍卖。结果，美国*以产权为武器很快就解决了中、西部地区的沙尘暴问题，那些新的民间产权人则心甘情愿地生活在自然条件最恶劣的地区，并通过长期、稳定的积极劳动和精心经营而不断获益(汪利娜，2006)。再比如，德国等西欧国家城市内部的私人种植园，由私人自由种植但不能改变用途，私人可以在其中度假、收获鲜花或水果，*也不费力地为全市的居民提供了城市绿地，虽然这种绿地不是开放性质的，但不可否认的是它的存在对于整个城市的价值和它的自身经营的可持续性。
