如何理解地方政府在社会生活中的角色定位7
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发布时间：2023-11-06 00:19
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时间：2024-12-14 17:56
改革开放以来，为适应社会主义市场经济*改革和社会发展的需要，地方*在*几次大规模的机构改革的带动下，也进行了一系列的改革，在改革中对自身的角色定位有了更进一步的认识，*自身角色定位日趋科学与合理，但是目前我国地方*的角色定位仍然存在一定的问题，还不够十分准确，以至于造成了*职能和行为存在越位、错位和缺位等现象。主要表现在：一方面，*还没有完全从经济活动中“跳”出来，包揽了许多不该由*而本该由市场或社会承担的职能，管了一些管不了也管不好的事情，以致造成了巨大的经济与社会的损失，不但没有得到社会的认可，反而有损*的形象，这严重的造成了*角色的错位与越位；另一方面，许多本该由*履行的职能而没有履行好，如提供公*品与公共服务的不到位，没有为社会的发展营造一个良好的环境，从而不利于经济和社会的发展，这样就造成了*角色的缺位。这就需要我们认真思考*角色定位的内涵。
二、对地方*角色定位的几点再认识新公共管理中对*的角色定位有一些已经为大家所熟知，但*角色定位的一些观点与我国地方*所面临的实际行政环境还有很大差别。因此，必须立足于我国的国情，结合我国的实际对新公共管理中的*特别是地方*角色定位进行再认识。
1、 “划桨”，还是“掌舵”？
如前所述，*的角色定位从作用的方式来看，有所谓“划桨者”和“掌舵者”之分，而新公共管理则提出*是“掌舵”，而不是“划桨”。这在奥斯本与盖布勒的和其他相关书籍中都有充分的体现。在《改革*》一书中明确指出：起催化作用的*：掌舵而不是划桨——有企业家精神的公共组织摆脱既有的*选择，在他们的社区中作为一种催化剂，来引发交替的行动过程。他们选择掌舵（因为认识到各种各样的可能性，并在资源与需求之间寻求平衡），而不是划桨（专注于单一的目标）。掌舵的人界定未来，与那些仅仅依靠传统假设的划桨人恰恰相反。这种由“划桨”向“掌舵”的理论转变，使各级*由此而兴起了一股*职能转变的浪潮，并且已为众多学者所接受。
但是从我国的**来看，*是*的执行机关。如果套用“划桨”与“掌舵”的模式的话，那么*就是“掌舵”（决策），*就是“划桨”（执行）；从党政关系看，*就是“掌舵”，*就是“划桨”。而从公共组织的角度来审视，地方*的各部门，各层级既有掌舵，又有划桨，只是他们的侧重点不一样罢了。西方国家有政务官与事务官之分，而我国则没有，因此领导者既要决策，又要执行。而在*中的非领导者则基本属于“划桨者”，因此，我国现阶段的地方*既要“掌舵”，又要“划桨”。其实，就是在西方，这种观念也受到置疑与批判。美国学者珍妮特.V登哈特与罗伯特.B. 登哈特明确指出：服务，而不是掌舵：对于公务员来说越来越重要的是要利用基于价值的共同领导来帮助公民明确表达和满足他们的共同利益，而不是试图控制或掌握社会新的发展方向。因此，我国地方*一定要立足我国的基本国情与行政环境，结合自身的实际进行定位。应该看到，在我国地方*不但要“掌舵”，还要“划桨”。如果把立法比作“掌舵”，把执法比作“划桨”；把制定*比作“掌舵”，把落实*比作“划桨”，那么*角色就不难定位了。
2、 “权力型*”，还是“责任型*”？
新公共管理由于高度提倡用企业家精神来改革*公营部门，因此，它强调*从 “权力型*”向“责任型*”转变。霍姆斯(Holmes)和尚德(Shand)把新公共管理视作范示，并指出有以下特点：……（4）关注权威与责任的对应，以此作为提高绩效的关键环节，这包括强调明确的绩效合同的机制。……（7）通过要求提供有关结果和全面成本的报告来提高责任度和透明度。在思考“权力型*”向“责任型*”转变之前，有必要了解权力与*的关系，我国目前地方*在尽责时需不需要权力？回答当然是肯定的。*是拥有法定权力的权威组织，如决策权、财政权、人事权等。*的权力是完成责任的保证。*职能包括职权与职责，管理国家、治理社会，权力与责任缺一不可。如果有责无权，无法尽责；有权无责就会“寻租”，过去错在过分集权或滥用权力，而不是权力本身。因此，没有权力的*肯定不能承担起责任，权力是人民给的，没有人民赋予的权力就不可能对人民负责。*在自身角色定位时，不是简单的转化问题，而要处理好权与责的关系，二者相辅相成，不可偏废。正确运用权力，做到权力与责任相统一。
3、“管理型*”，还是“服务型*”？
目前，构建服务型*一直是一个热门的话题，构建服务型*的呼声也是一浪高过一浪，许多地方*也纷纷加入建设服务型*的行列。笔者对此并无非议，但是认为还是有思考的必要。*诚然要为民众服务，但主要还是要管理好整个社会，*毕竟是一个行政组织，而非服务性组织。新公共管理认为：公共组织可以分为四种类型，即*组织（如计划委员会）、规制组织（如证券管理委员会）、服务提供组织（如就业服务局）和服从型组织。其中，*组织应当完全属于*意义上的组织，规制组织部分是*的也可能部分是*外的组织，而服务提供组织和服从型组织基本上是可作为*外公共管理组织而存在。*严守公共*制定的职能，运用公共*的引导来保证*外公共组织有效承担公共管理的职能就属于*公共*化，即将*职能与管理职能分开。从中不难看出，*肩负着制定*、管理国家的事务，而把某些服务性的工作交由“服务提供组织”和“服从型组织”去做。也就是说，只有加强和改善地方*的管理，特别是*内部自身管理以及对社会公共事务的管理，党和国家的一切方针*才能落到实处。一个国家重要的任务就是管理，而*又是国家管理的核心，俗话说“三分人才，七分管理”，所以，地方*必须挑起管理的重担。因此，*职能决不是简单的管理与服务的转化问题，如果非要说是服务型*的话，那也是包含了以管理为核心的新公共服务。所以，地方*一定要坚持管理与服务的有机结合，树立以民心为导向的管理，以公共利益为导向的服务的价值理念，从而才能正确定位自身角色。
4、“法治*”，还是“弹性*”？
我们知道，依据法律、法规对行政行为的规范程度不同，可以将行政行为划分为羁束行政行为和自由裁量行政行为，可以说二者在一定程度上是存在着对立的。所谓羁束行政行为是指法律、法规、规章对行政主体实施行政行为的条件、程序、范围等做了比较明确、详细和具体的规定的行为。在这种情况下，行政主体只能严格的按照这些规定来实施行政行为，行政主体不享有自行斟酌、选择、裁量的权利，行政主体不能加入自己的意见。所谓自由裁量行政行为，是指法律、法规、规章等对于如何实施行政行为只做了原则性的规定。也就是说，行政主体在作出自由裁量行政行为的时候，行政主体除了遵守法律、法规所限定的条件之外，还必须根据实际情况，依靠自己的权衡和判断来具体选择实施什么样的行政行为，也就是在行政行为实施的过程中，加入了行政主体的自身意志。由此我们不难看出：羁束行政行为侧重于违法与否的问题，而轻于适当与否的问题；而自由裁量行政行为则侧重于是否适当的问题，而轻于是否合法的问题。如果*行政行为以严格的法律、法规指导下的羁束行政行为为主导，那么这就是“法治*”的取向，如果*行为以灵活性、弹性指导下的自由裁量行政行为为主导，那么这就是“弹性*”的取向。这就带来了一个“法治*”与“弹性*”的困扰。在这样的情况下，我国地方*在定位时是选择“法治*”，还是“弹性*”这并非是一个简单的二选一的问题。
毫无疑问，新公共管理也要求建立法治*，讲求依法行政。并且是一种“法无依据即违法”的严格法治，即行政机关行使权力遵循法定原则，只有在法律规定的行政权力才能行使，法无明文规定授权则不得为之，违反这一原则办事，就构成越权。在西方国家，法制比较健全，这种法治*一般就可以不必依赖*的弹性去解决某些问题，基本上大多数的问题都可以通过法律的途径来解决，而只有极少数的问题才需要*用弹性的方式来解决，美国学者查尔斯.T.古德塞尔指出：*应该是灵活的、富有创造性的，但同时也必须具有公共责任心。因此，我国目前的地方*在依法行政的总体要求和基础之上就需要一定程度上的弹性行政来保证*的灵活性和创造性。但是必须指出的一点就是，这种弹性必须要具有公共责任心，才能保证这种由弹性带来的自由裁量权为经济服务，为社会服务，避免现实中因随意扩大弹性带来的自由裁量权不以公共责任心为价值取向，造成对经济与社会的危害，这一点是地方*在角色定位时所不得不考虑的。只有这样，地方*才能把“法治”与“弹性”有机结合起来，从而准确定位自身角色。
参考文献：
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