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发布时间:2022-04-30 07:12
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时间:2022-06-18 22:28
石伟 马泽忠 黄川林 黄文妍
(重庆市土地勘测规划院,重庆,400020)
摘要:根据重庆市不同类型耕地后备资源数量、分布和特点,分析不同类型耕地后备资源开发后对土地整理结果的影响,并在全市范围内随机选择了部分已竣工的土地开发整理项目,根据农用地因素法分等思路,采用重庆市农用地分等相关参数和评价指标,对开发整理后的耕地质量进行评价,并对其类型进行归纳,得出重庆市土地开发整理当务之急是“移土培肥”,重点在自然灾害损毁地复垦和其他可开垦未利用土地的开发,对荒草地的开发应慎重进行。
关键词:后备资源;土地整理;农用地分等;重庆市
随着经济的发展和城市建设的需要,大量的耕地被用于非农占地和基础设施建设,加上人口不断增长使原本有限的耕地资源日益紧张,人地矛盾逐渐威胁到国家粮食安全和社会的长治久安。土地开发整理是提高土地质量、增加有效耕地面积、改善农业生产条件和生态环境、缓解人地矛盾的重要途径,依据土地利用总体规划,采取行政、经济、法律和技术手段,对田、水、路、林、村等综合整治,调整土地关系,改善土地利用结构和生产、生活条件,增加可利用土地面积,提高土地利用率和产出率的国家措施。目前我国土地整理的主要评价指标是新增耕地面积,这在一定程度上造成土地整理单纯追求数量和短期效益,对可耕后备土地资源的粗放型开发,不仅达不到增加有效耕作面积、提高粮食产量的目的,甚至会造成资源的浪费,为环境带来不良后果,因此,科学分析后备资源自身属性及其对土地整理结果的影响,是合理编制土地整理规划设计方案的基础,是实现土地整理生态、经济、社会效益三兼顾和耕地占补平衡的重要前提。
1 重庆市耕地后备资源类型分布及特点
1.1 重庆市耕地后备资源类型分布
重庆市耕地后备资源大致可分为荒草地、滩涂、废弃压占地、自然灾害损毁地和其他可开垦未利用地。各类型后备资源数量见表1。
根据2002年西部大开发后备资源调查情况,重庆市土地后备资源总面积约为101 万余亩,其中可开发土地面积为95 万余亩,可复垦土地面积为5 万余亩。可开发土地包括荒草地565558.9 亩,滩涂约58704.6 亩,其他可开垦的未利用土地327911.2 亩(包括沙地、多年撂荒,无法耕种的土地等),可复垦土地包括废弃压占地14662.57 亩,自然灾害损毁地41277.9 亩。重庆市耕地后备资源分布情况见表2。
表1 重庆市各类型耕地后备资源面积统计表 单位:亩
表2 重庆市耕地后备资源分布情况表 单位:亩
1.2 耕地后备资源的质量及其分布特点
重庆市耕地后备资源主要为荒草地和其他未利用土地。荒草地主要分布在渝东北地区(图1),约占全市可开垦荒草地的45%,该区域为中山峡谷地貌区,以中山为主,交通不便,是重庆市最为贫困的地区之一,荒草地多分布在海拔600 m以上的部分山间盆地、谷地及坡地上,土壤主要为黄壤和黄棕壤等,肥力较低,区内山高、坡陡、干旱、洪涝及山地灾害频繁,生态环境较脆弱;渝中地区的荒草地分布数量约占20%,多分布在600~1500 m的坡地或鞍部地区,地貌以中、低山为主,山多、地广、人稀,土壤以黄壤为主,土壤瘠薄,水资源缺乏;渝西地区荒草地约占18%,该区地貌以丘陵为主,是重庆市主要的粮食生产基地,土地肥沃,土壤以紫色土为主,光热量条件丰富,适种度广而宜于农耕,是全市土地利用最高的区域之一;渝东南地区荒草地约占17%,该区域为中山峡谷地貌区,以中山为主,大部分荒草地分布在海拔较高的坡地或鞍部地区,土壤主要为黄壤和黄棕壤等,土壤质地较差,多为黏性土、砾岩土。
重庆市滩涂面积约6 万亩,以渝西浅丘区分布最广,约占全市可开垦滩涂面积的68%,主要分布在全*江及其支流两侧,光、热、水资源丰富、土壤肥沃,具备优越的开发条件。
重庆市其他可开垦的未利用土地约有32 万余亩,包括沙地、多年撂荒,无法耕种的土地等,渝中浅山区所占面积最大,约占47%。该地区最具代表性为“碗碗土”,其特点为耕地与裸岩相互夹杂,耕作困难,但该类土地保水保肥力强,土壤肥力高,适合农作物生长,尤其适合种植烤烟等经济作物。
2 当前土地整理存在的问题
国家要求各地必须按照“占多少,垦多少”的原则,建设单位必须要补充相应的耕地,以保证耕地数量不减少,县级及县级以上土地主管部门根据当年建设占用耕地数量将新增耕地指标分配到下级土地管理部门,并将新增耕地面积作为项目竣工后的主要评价指标,县级土地主管部门在制定开发整理年度计划时,为完成当年下达的新增耕地指标,往往要求各乡镇上报辖区范围内可开发后备资源情况,根据乡镇上报情况组织队伍进行开发,各级主管部门对辖区范围内耕地后备资源情况缺乏足够的了解,对后备资源的开发没有进行长期规划,这种管理模式容易造成开发整理项目重数量、轻质量的盲目开发行为。一旦这种无序的粗放型开发将辖区内后备资源消耗殆尽,“占补平衡”将难以落到实处。
图1 重庆市耕地后备资源分布图
同时,部分项目竣工后,主管部门缺乏对这些项目进行有效的监测和监管,特别是部分较偏远、条件较差的项目。按土地权属调整的原则,这部分项目竣工后,多采取按整理前土地权属情况交还给当地农民耕种,由于目前农村青壮年外出打工的情况较多,家里非老即弱,对这部分土地无力耕种,因此,开发后的土地将面临再次撂荒的问题。
3 不同耕地后备资源类型开垦对土地整理结果的影响
根据农用地因素法分等思路,采用重庆市农用地分等相关参数和评价指标,在全市范围内随机选取了部分已竣工的不同类型耕地后备资源开发项目,以项目为分等单元,计算出自然质量等,对开发整理后的耕地质量进行评价和比较(表3)。
表3 评价单元因素表
根据以上指标值,采用加权平均法计算分等单元指定作物的农用地自然质量分,计算公式为:
CLij=[∑Wk·fijk]/100
(i=1,2,…,p;j=1,2,…,n;k=1,2,…,m)
式中,CLij为分等单元指定作物的农用地自然质量分;i为分等单元编号;j为指定作物编号;k为分等因素编号;p为分等单元数目;n为指定作物的数目;m为分等因素的数目,∑为求和运算符号;Wk为分等因素的权重(采用重庆市农用地分等确定的二级区指定作物分等因素权重);fijk为第i个分等单元内第j种指定作物第k个分等因素的分值(根据重庆市农用地分等因素-分级-分值表中玉米分值进行赋值)。
第j种指定作物的自然质量等指数计算方法如下:
Rij=αtj·CLij·βj
式中,Rij为第i单元第j种指定作物的自然质量等指数;αtj为第j种作物的光温生产潜力指数;CLij为第i个分等单元内种植第j种指定作物的农用地自然质量分;βj 为第j种作物的产量比系数。
表4 耕地自然质量等
通过对以上项目农用地自然质量等的计算和比较(表4),可以看出,对自然灾害损毁地复垦后的耕地自然质量等别最高,荒草地开发后的耕地自然质量等最低,对河滩地的开发和其他未利用地的开发形成的耕地的自然质量等别介于二者之间。
3.1 荒草地
对全市21个开发整理项目抽样调查数据表明,荒草地开发后,农用地自然质量等普遍较低,荒草地自身的开发适宜度与其分布有较大的关系。当荒草地分布在海拔 1000 m以上时,当地年均气温一般不会超过 14°C,无霜期小于 260 天,年降水量一般在1200mm~1300mm,8月初即出现低温连阴雨天气,土壤多贫瘠、保水能力差,农业集约化利用程度低,不适合发展农作物,可以考虑发展畜牧业、种植经济作物和部分药材等。同时,荒草地是重庆市面积最大的耕地后备资源库,对荒草地的合理开发和利用是补充耕地面积,实现占补平衡的重要途径之一,根据目前主管部门对开发整理项目的收购价格和评价指标(主要为新增耕地面积),对开发商而言,荒草地的开发难度和前期投入相对较低,利润最可观。由于重庆市荒草地多分布在海拔较高处或生态脆弱区,对荒草地开发必须以当地实际情况为前提,制定合理的可研、规划设计,循序渐进、因地制宜地进行开发。如果不注意对荒草地开发进行研究和计划,容易在经济、开发技术、工程投入、后期管护等环节出现问题,导致项目竣工后缺水、土壤肥力低下等情况使开发后的土地难以耕种,或竣工后的土地无人耕种再次撂荒,甚至造成地质灾害和水土流失。
3.2 滩涂
河滩地以其特有的资源条件和地理环境,成为丘陵地区开发整理比较理想的耕地后备资源,其开发后形成的耕地等级较高,适合农作物的发展。但三峡库区蓄水后,重庆市现有的滩涂大部分将被长江淹没,同时长江两岸175 m水位线以下耕地、园地也将同时被淹没,为此国家紧急启动了“移土培肥”工程,对即将被淹没的耕、园地耕作层土壤进行抢救,重庆市滩涂面积中,有相当一部分滩涂长期被两岸农民避开涨水季节种植蔬菜等农作物,这部分滩涂的表土层和耕、园地表土层一样,土层肥厚、土壤有机质含量高,各类营养元素含量丰富,可与两岸耕、园地耕作层一并移取;覆土后,可对3730hm2 瘠薄的耕、园地进行覆土培肥,使其粮食产量提高5780t,工程区年增产值890 余万元,同时可提高库区人民生产积极性,促进当地农村经济的发展,降低库岸水土流失强度,减少污染,改善环境。但该工程的实施应与土地整理项目配套进行,由于库周瘠薄的耕、园地多属分布在山坡坡面上,属生态脆弱区,因此应在覆土培肥区落实坡改梯工程,防止造成更加严重的水土流失,带来灾难性后果。
3.3 其他可开垦的未利用土地
重庆市其他可开垦的未利用土地约有32 万余亩,在重庆市耕地后备资源类型中具有较大的开发潜力,主要分布在渝中浅山区,约占全市其他可开垦的未利用土地的 47%。对撂荒地的开发前期投入相对较低,深受群众欢迎。虽然已撂荒多年,但其土壤熟化程度较其他耕地后备资源要高,相应配套设施相对较成熟,此类土地多分布在农村居民点附近,土地开发后的利用程度相对较高,对碗碗土的开发也同样深受当地群众欢迎。由于喀斯特溶岩地区人均耕地面积相对较少,同时该地区丰富的光热条件适合烤烟等经济作物的生长,通过爆破取石、异地客土、农田防护等环节的结合,可实现当地社会、经济、生态效益三结合。
3.4 自然灾损毁地和废弃压占地
对自然灾损毁地和废弃压占地复垦可使重庆市新增耕地5 万余亩,是最受老百姓欢迎的“民心工程”,重庆市可复垦自然灾害损毁地一般是遭受洪水或泥石流冲毁的耕地,耕作条件成熟,土壤肥沃,复垦后形成的耕地等级最高,可复垦的废弃压占地一般分布在海拔较低的村庄附近,交通条件较好、光热条件充足,复垦后有利于项目区生态环境建设。自然灾害损毁地和废弃压占地是耕地后备资源开发的首选对象。
4 对策建议
4.1 运用农用地分等定级和按等折算成果对开发整理结果进行评价
农用地分等是继土地详查后,第一次比较系统全面的对农用地的质量状况进行的评价,占补平衡从质和量两方面出发,解决了土地开发整理占补平衡的问题,目前重庆市已完成农用地分等和按等折算研究,按等折算成果已通过国土资源部验收,农用地等、级、价体系已经建立完成,成果即将提请验收,运用农用地分等成果进行开发整理竣工后的质量评价可以从各方面弥补土地整理质量评价指标的不完整性,运用按等折算成果对占用耕地的单位进行监管可以防止占多补少、占优补劣情况的发生,真正实现耕地占补平衡。
4.2 对后备资源进行远期规划,树立可持续开发利用的思想
国土资源管理部门应对辖区内的后备资源状况进行分析评价,结合当地实际情况制定长期的开发计划,并结合当地后备资源特有的属性、数量及其分布下达开发指标,同时指导下级部门对项目的开发进行科学合理的规划,以达到对后备资源的可持续开发。
4.3 建立后期管护制度,落实相关管护责任,并对已竣工的项目进行定期监测
县级土地主管部门在项目动工前应该对竣工后的管护责任做出妥善的安排,否则国家投入大量人力、物力、财力开发出来的土地再次抛荒,组织开发者就是国家的罪人。主管部门应加紧制定相应的措施对竣工后的项目进行定期监测,确保项目的后期利用落到实处。
5 结论
通过对重庆市不同耕地后备资源的分析可以看出:①目前重庆市土地整理的重点应放在三峡库岸即将被淹没的耕、园地耕作层和部分肥沃的河滩地表土层的抢救工作上;②对自然灾损毁地进行复垦后所达到的耕地等级最高,对废弃压占地复垦的相关条件相对较成熟,两者复垦后均有利于当地经济、社会、生态建设,是目前开发整理的首选对象;③对其他未利用地的开发是目前重庆市新增耕地面积的潜力所在,在选择项目区时,可以将其他未利用地的开发作为优先选择;④荒草地在重庆市耕地后备资源中所占比例最大,但荒草地开发后形成的耕地等级相对较低,开发后对生态环境影响较大,应在充分总结经验,认真分析项目区实际情况的基础上因地制宜、循序渐进、适量地进行开发。
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