严格总量控制 健全监管法规
发布网友
发布时间：2022-05-03 07:36
共1个回答
热心网友
时间：2022-07-13 11:08
编者按 当前，全国整顿和规范矿产资源开发秩序“回头看”行动处于检查验收阶段，国土资源部正着力推进矿产资源管理长效机制建设，研究起草加强矿业权管理、保护性开采的特定矿种勘查开采管理和促进矿产资源合理开发利用的相关*。
保护性开采的特定矿种是关乎国民经济建设和高科技发展的优势战略矿产资源，这些矿种的保护、开发与利用，直接涉及国家经济安全以及在国际市场上的话语权。
对保护性开采的特定矿种进行专项整治不仅是矿业秩序整顿和规范的重点内容，也是有效保护国家利益，使资源优势转化为经济优势的关键。国土资源部咨询研究中心受矿产开发管理司委托，完成了《保护性开采特定矿种管理研究》课题，就相关问题进行了理论分析并提出*建议。由此，编者约请课题负责人、国土资源部咨询中心副主任张彦英就具要点行文刊发，以期指导实际工作。
当前，矿产品市场价格高位运行，矿山企业、冶炼加工企业以及地方*受巨大利润驱动，盲目扩大开采和初级冶炼加工规模的冲动很大，国家保护性开采特定矿种的*措施面临挑战。
一、阶段性成效显著但挑战依然严峻：资源优势消减较快 产业与产品结构亟待优化升级
自1991年*《关于将钨锡锑离子型稀土矿产列为国家实行保护性开采特定矿种的通知》下发以来，有关部门和地方认真贯彻执行，对这些优势矿产资源实行有计划的统一管理，经过十几年的不懈努力，在保护资源，规范矿业秩序，维护国家利益等方面取得了积极成效。实践证明，国家对特定矿产资源实行保护性开采，严格执行控制总量等措施，可以有效保护国家企业利益，使资源优势转化为经济优势。但目前还只是阶段性成效，仍然存在许多不容忽视的问题。
由于一些地方、企业片面追求局部利益，再加上有些管理工作不到位，造成特定矿种开发、经营秩序混乱，产品过剩，超计划指标生产的情况十分严重，使我国优势资源储量消耗过快，优势地位下降。主要表现在：乱采滥挖时有发生，生产经营秩序混乱，供求关系很难把握，资源优势消减较快。产业结构不合理，生产能力过剩，采矿生产能力大大超过国家制定的总量控制目标，冶炼加工投资过热，低水平重复建设，总量控制*执行阻力很大。产品附加值低，部分高附加值产品尚需进口，中间原料和中低档产品产量大幅增长远超国内需求，初级产品严重依赖出口，而部分高附加值产品尚需进口，产品结构亟待升级。出口和出口创汇额的虚假繁荣又会诱发乱采滥挖再度泛滥，资源储量消耗过度。如果这种盲目生产和出口的问题得不到根本解决，已有的*成效将成为昙花一现，国家和企业将再度付出惨重代价。
二、特定矿种开发秩序混乱主要原因：法规*滞后 监管不到位 工艺相对落后 利用水平低
保护性开采的特定矿种管理法规及相关*滞后，统一管理尚未到位。表现在执法主体不明确，政出多门，指标多头下达，而且相互矛盾；执法依据不明确、执法措施、执法手段不到位，还存有管理盲区。随着保护性开采的特定矿种矿产品价格不断上涨，利益驱使成为开采者违法违规开采行为的动力，少数地方*和部门也从自身利益出发，不作为或乱作为，支持纵容非法矿业活动，使矿产资源管理执法难度加大。
尽管保护性开采的部分特定矿种实行开采总量控制指标，但是监管仍不到位。由于现实利益的驱使，一些地方政令不畅，“上有*，下有对策”。特定矿种矿产地落实开采总量控制措施的*不一，各行其是，各地不同程度地存在超指标生产、销售的情况，矿产品可以随意流通，措施落实难以到位，对超指标生产缺乏有效的强制性管理手段、可操作性强的法律依据和具体处罚措施。目前尚未形成联合监管机制，对开采、选冶、出口等环节无法有效监控。
保护性开采的特定矿种开采工艺相对落后，矿产品利用水平比较低。由于缺乏有效管理，产业准入门槛低，初级产品扩张过大，深加工产品太少，恶性竞争对当地生态环境造成很大负面影响。部分企业采用原始落后的采矿和加工工艺方法，整体生产技术水平低、效益差。采富弃贫、采易弃难现象严重，资源大量浪费。
矿政管理*不顺，基层执法主体的合法性不够。当前，部分省(自治区)的市(地)以下矿政管理部门仍属于事业单位，且大多数是自收自支人员或无编制人员，有的人员自身素质不高。这种状况在一定程度上制约了基层矿政主管部门执法的权威性，直接导致对矿山企业日常监管难以到位。
三、特定保护措施与*建议：加快制定专门管理法规 建立矿产资源储备制度
为全面规范勘查、开采、选冶、加工运输、经营及国内外贸易等环节的秩序，促进矿业集约经营，推进保护性开采特定矿种的矿业生产又好又快地发展，使保护性开采特定矿种做到“保护有数、开采有量、管理有规和监督有法”，维护国家整体经济利益，加快制定《保护性开采特定矿种管理办法》势在必行。
——除实行一般矿种的保护措施外，建议对保护性开采的特定矿种采取特别的强制性保护手段。严格行业准入管理，严格开采总量控制，严格出口产品总量控制，严格共伴生资源保护，必要时*勘查阶段升级和采矿许可证发放。此外，还要强化指标监管，建议在开发、选冶、加工、出口贸易全过程中实行全国统一的票证管理。
——保护性开采的特定矿种监管必须发挥矿产资源规划的龙头作用。建议在编制《全国矿产资源规划》的同时，编制各特定矿种的专项规划。建立保护性开采特定矿种功能区，通过规划实现贯穿特定矿种产业链全程的程序化综合管理。为了突出专项规划的战略性、*性和可操作性，必须对矿产资源形势作出及时分析和准确判断，包括国内外市场供需形势变化，采矿权人消耗保有矿产资源储量的真实情况及探矿权人勘查成果和找矿潜力的最新进展等等。由于原有统计渠道不畅，近年来推行的矿产资源储量动态监测已成为十分重要的基础性工作，必须切实做好。
——调整产业结构，大力发展精深加工，促使产品升级换代，提高产品附加值。首先要鼓励、支持企业和科研院所攻克科技难关，提高自主创新能力，建立和完善以企业为主体的技术创新体系。同时，鼓励企业延长产业链，走规模化、集约化发展之路，将开采配额向投资深加工的矿山倾斜。其次，支持特定矿种富集的矿业城市坚持发展延伸产品及深加工产品、提高产品附加值，国家应当在配额指标、**方面给予积极扶植。此外，在招商引资*方面，支持特定矿种原产地在严格控制生产总量的同时，利用矿产资源优势引进国外先进技术、工艺，实现特定矿种原料就地转化，形成特定矿种的应用产业集群，提升产品科技含量。
——建立矿产资源储备制度，实行矿产地储备和初级矿产品储备相结合，矿产地储备实行“企业储备优先，国家储备保底”*。
虽然储备对象可以是矿产品、半成品、初级产品，也可以是矿产地，但从某种意义上来说，矿产地的储备可能更加经济、更加安全。当然，矿产地储备制度要符合矿产地质勘查阶段性的规律：预查、普查不能*，完成详查的阶段为最佳储备阶段，但不能一刀切，因为矿山勘查建设周期常常大于市场变化周期。全国范围的规划要形成阶梯式储备，有的要完成勘探阶段，有的要建成矿山(不采)，已备急需。
同时，矿产地储备不能破坏行政许可规则，不能侵犯探矿权人、采矿权人的利益，原则上是国家储备，鼓励企业储备。假如国家出于整体利益决定进行储备，使勘查开发中止于某一阶段，国家应当对中止的矿业权按公平评估价实施国家收购。建议由国家成立专门的储备机构回购探矿权采矿权，此机构须有雄厚的资金支持，以贯彻国家资源*为主，可以实行事业单位企业化管理。除国家储备外，也应允许企业储备，而且实行企业储备优先。参与储备的企业可能是原探矿权采矿权人，也可以是别的企业。
矿产品、半成品、初级产品的储备原则、方式与矿产地储备一致。正常生产没有出口配额时，国家储备机构以保护价收购，同样实行“企业储备优先、国家储备保底”的*。由于企业之间对矿产品、半成品、初级产品的期货性利润判断不同，企业间可以进行现货或期货的交易，形成国企、民企共同参与的保护性开采特定矿种的流通市场，要有特别严格的原产地本票管理，严防非法开采产品流入。同时，这个市场是置于*资源**的经常干预之下。*实行**的原则是维护国家根本利益，同时考虑企业权益；主要*手段是制定开采总量指标、出口总量指标、储备对象收购价；主要监管责任是打击非法开采及其产品流通。
——用经济手段调整利益分配格局。尽量运用经济利益激励机制实现产业*导向，缓解计划管理与市场经济*的冲突。加大开采和初级产品加工出口的税费负担，减少企业暴利期望，减轻控制指标分配及监管压力。2006年以来国家对钨、稀土、锑等矿种采取减少出口，退税甚至征收出口税、提高矿产资源税费等措施都取得了较好效果。可见，这是对保护性开采特定矿种行之有效的保护措施。此外，当国家*重大改变侵害企业合法权益时，应给予适当的补偿。
——进一步明确国土资源部为管理执法主体，建立部际联席会议制度，实行综合协调管理。要报请*下决心解决多个部委下达指标，政出多门，职能交叉的问题。在法规滞后或空缺的条件下，可暂且先定行政规章制度，以作管理应急。有些经过酝酿、尚需实践检验的矿政管理措施，可先在保护性开采特定矿种中试行，如授权统一管理制度、资格证、准运证制度，专营票证制度等。
——保护性开采的特定矿种是动态变化的，其管理必须与时俱进。一方面，与其他保护性开采的特定矿种相比，黄金不是我国的出口优势矿产，也满足不了国内需求，属于硬通货，是国家垄断无*收购的特殊物资，国家也规定了鼓励开采黄金的*。随着我国黄金市场逐步走向全面开放，黄金管理已经脱离了保护性开采特定矿种适用法律的轨道。建议考虑撤销将黄金列为保护性开采特定矿种的决定。另一方面，当前是否还有一些优势矿产资源，同样存在过度开发、重复建设、盲目出口、竞相压价，以致资源优势不能发挥、国家利益受到损害的情形，是否也应列为保护性开采特定矿种?我国煤、稀土、钨、锡、钼、锑、钛、石膏、膨润土、芒硝、菱镁矿、重晶石、萤石、滑石和石墨等在世界上具有明显优势。在地质矿业界以至社会各界，将铋、钼、铟和稀缺煤种也列为保护性开采的特定矿种呼声比较高。可见，保护性开采特定矿种的设立和撤销都应根据矿产资源形势发展变化适时调整。
(原载《中国国土资源报》2008年8月29日，作者为《保护性开采特定矿种管理研究》课题负责人，课题组成员胡魁、文正义、张兴)
