【浅议“立法说明”的起草】 起草立法草案
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发布时间：2023-04-23 13:06
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时间：2023-10-09 14:42
笔者自2003年至2009年在吉林省*内司委工作期间，曾作为有关法规起草小组的工作人员，执笔起草了《吉林省预防职务犯罪工作条例》、《吉林省志愿者服务条例》、《吉林省社会治安综合治理条例》等七部地方性法规的立法说明。在此，拟从法理角度并结合自身的工作实践，对立法说明的起草谈一些粗浅的看法，以求教于大家。
从形成多年的惯例出发，立法说明的撰写一般遵循着下述体例及格式安排：第一部分，制定法律草案的必要性。第二部分，制定法律草案的过程。第三部分，需要说明的几个问题。第四部分，结语。当然，实践中对这几个部分的体例表述可能会出现细微的差异，不过这些差异并不影响文件的整体结构。下面，笔者便按着以上四个部分的顺序逐一论述。
其一、关于制定法律草案的必要性。这一部分包含立法法要求的必须阐述的内容。立法的必要性论述，应简明扼要，抓住重点，构建起解决现实问题与制定法律草案的逻辑关系，切忌长篇大论。除此之外，笔者认为可以在这部分中增加立法的“可行性、前瞻性、紧迫性”方面的简要说明内容，作为与“必要性”并行的几个小观点。必要性是说明立法的现实需要，可行性是阐明立法条件已成熟并具备相应的可操作性，前瞻性意在表明立法不仅立足当下，且着眼于长远，紧迫性则是指该项立法不在“缓立”考虑之内，亟需制定出台。以上四个方面，逻辑关系层层递进，共同构筑起制定法律草案足够的充要条件。
其二、制定法律草案的过程。这部分内容的写法大同小异，重在回溯制定法律草案的工作过程及必经的法定程序。一般说来，如下几个问题应在这一部分得到回答或体现：第一、立法的启动。一般说来，在制定地方性法规的活动中较为常见的情形是，常委会组*员或代表提出的法律案作为启动立法的前置程序，而起草小组的成立则是立法正式开始的标志。因此，有关立法的由来、临时机构成立及人员的配置情况应作为立法说明的内容之一，并清楚地梳理出立法活动的逻辑起点。第二、有关科学立法的体现。重点在于说明立法过程中是否经由专家、学者论证，是否对立法所涉的专业领域问题组织行业部门进行研究或鉴定。第三、有关民主立法的体现。着重论述立法中进行听证以及向*、*相关部门以及公民征求意见的情况。第四、有关法定程序的说明。按法律规定，法律草案送审稿必须经由本级*常务会议或*专门委员会会议讨论通过，才能提请常务委员会审议。上述法律程序应在说明中予以提及。
其三、需要说明的几个问题。这是立法说明的主干和核心。从法理学的角度论，在立法说明中对预立法规的具体适用、具体条款的阐释和说明，其效力等价于立法解释。所以在起草立法说明中必须充分重视对这一部分的谋篇布局。第一、说明的问题数目可考虑设定在三到五个范围内，太多或太少都不适宜。第二、说明的内容宜粗不宜细。因为法规尚未施行，如果事先界定过细、框定过死，执法实践的复杂性、多变性可能会大大超过立法的预判。第三、在起草技术上需注意，如涉及到法规有关具体条款，尽量不引用或少引用法条原文，点出条目即可，重点是把要说明的问题讲清楚，法条原文另有审议件可参阅。
其四、结语部分。这是约定俗成的句式，一般表述为：以上说明连同《条例(草案)》，请一并审议。
(作者单位：省*财经委)
