地方政府机构设置存在哪些问题?应如何改革
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发布时间：2022-04-23 20:39
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时间：2023-08-31 12:45
*北京*党校 刘智峰
1949年中华人民共和国成立以来，*进行了多次机构改革。1978年改革开放后又先后于1982年、1988年、1993年进行了三次机构改革。始于1998年的第四轮改革正在进行之中。从以往机构改革的历史经验来看，中国*机构存在着五个方面的问题。
一、*机构设置不稳定
这种不稳定性是有迹可寻的，基本上是在三个层面进行周期性循环：从*职能上看，是在**与地方*、*与企业经济管理权力之间的配置上进行权力下放与上收之间的循环；任何*机构的设置都以职能为核心，职能的变化直接导致另外两个层面的变化——在*机构设置上进行分开与合并、撤销与增加之间的循环；在机构内部工作人员的数量上进行精简与膨胀之间的循环。
在1978年前后两个时期导致*机构出现有规律变化的原因有所不同。此前是由计划经济*运行的内在逻辑决定的;此后则是由于从计划经济*向市场经济*的过渡造成的。
计划经济的主要特征是用行政力量来配置资源和主宰经济活动，本应由市场和企业承担的种种经济职能被集中到*中来[1]，它客观上要求一个规模庞大、复杂完备的*机构以便承担和实现这些职能，其结果必然导致*行政机构——主要是经济管理机构的不断细分和不断膨胀。就是说，计划经济*是巨型*的经济基础[2]。美国著名经济学家约瑟夫·熊彼特在1949年发表的演讲《大步进入社会主义》中对此有过论述：几乎不可能设想，这种意义上的社会主义(即由国家当局控制生产资料、决定怎样生产、生产什么以及谁该得到什么的那种社会组织)可以没有庞大的官僚机构来管理生产和分配过程。
1949年政务院(即*的前身)成立时，设立*、财经、文教、人民监察四个委员会，分管35个部门，机构比较精简。1953年，由于第一个五年计划的实施，加强了*计划指导，**的经济管理职能开始向直接、微观方面发展，综合管理部门分化为专业管理部门，如重工业部进一步细分为一机部、二机部、建筑工程部和地质部；从财政部中分出了粮食部；贸易部一分为二，变成商业部和对外贸易部。这样，政务院的机构由35个增加到42个，经济管理部门增加到21个。1954年*成立，计划程度进一步提高。为加强直接管理，撤销了四个委员会，改设八个办公室，实际上是管理权力的进一步细化，行政机构相应增加到64个，其中经济管理部门达到35个。到1956年，三大改造完成，社会主义*的初步建立使**集权的范围空前扩大，经济管理部门管理的产业越来越多，原来的机构设置已经无法适应庞大的管理业务，遂更细致地划分了管理系统：撤销了重工业部和燃料工业部，分设和增设了冶金工业、化学工业、建筑材料工业、煤炭工业、电力工业、石油工业、森林工业等部。同时，为加强**的宏观协调能力，又增设了国家经济委员会和国家技术委员会两个综合职能部门。这样，*的机构膨胀到81个，是建国后的第一个高峰[3]。
但这一*的弊端也很快暴露出来——*集权过多，统得过死，地方和企业都丧失了自主性和灵活性，经济发展陷入停滞状态，地方*纷纷要求*放权。1956年4月，*在**处做的题为《论十大关系》的讲话中指出，传统的苏联*的弊病，主要在于权力过分集中，损害了地方*、生产单位和劳动者个人的积极性，必须加以改革。他说：“我们不能像苏联那样，把什么都集中到*，把地方卡的死死的，一点机动权也没有。”[4]于是，*提出改革国家行政*，开始下放权力；一部分由*管理的企事业单位下放给地方*，*各部门所属企事业单位由1957年的9300个减少到1958年的1200个[5]；同时，*所属机构裁减了21个部门，机构减少到60个。
计划经济正常运行的前提是*高度集权，政令统一，步调一致，只有这样才能保证经济的正常秩序。而一旦权力下放，政出多门，地方*各自为政，又没有市场的调节，由**宏观协调失控导致经济秩序的混乱是必然的。到1959年，这种混乱已发展到比较严重的程度。于是，从1960年开始，*重新强调集中统一，反对半无*主义，被撤销的部门陆续恢复。1962年的七千*会进一步作出加强计划纪律的21项规定。到1965年底，*机构达到79个，又回到了1956年的规模。
以后的机构调整差不多都是上述循环圈的复制或放大。这一循环的起始和结束基本上与整个经济运行的一统就死、一死就放、一放就乱、一乱就收的循环周期相吻合，它是计划经济*运行自我调整的周期性在行政机构上的反映。
如同1978年以前的经济改革不能称为严格意义上的*改革一样，这一时期的机构变化也不能称为严格意义上的机构改革——它只涉及经济管理权力在**和地方*之间的划分以及随之而来的机构设置和人员的增减，而不涉及机构改革的实质，即明确划分*和企业的职能。
1978年以后，中国逐步向市场经济*过渡，大致与经济*改革同步进行了*机构的改革，这种改革也逐渐涉及*的职能。1984年10月，*十二届三中全会通过的《**关于经济*改革的决定》首先触及到*职能问题，文件批评了*直接管理经营企业的做法，提出政企分开的思想。1986年，*更深刻地认识到精简机构的实质乃是精简*职能，他说，必须下放权力，国家发号施令少了，上面的机构就没有多少事情可干，就可精简了[6]。在这一认识的指导下，1988年进行的第二轮机构改革就明确提出了转变*职能的原则。
1992年*十四大明确提出了经济*改革的目标是建立社会主义市场经济*，同时提出下决心进行行政管理*和机构改革。可以说，经济*改革总目标的最终明确，为*机构改革奠定了坚实的基础。精简*机构的主要目标是逐步放松行政权力对经济的控制，释放经济发展的活力。
二、*机构的规范化、法制化程度不高
从行政的角度看，中国*机构的规范化、法制化程度不高，变化的随意性很大，人治色彩浓厚。
所谓*机构的规范化，即指韦伯所说“按章程办事的运作”，“受规则约束的运作”，它遵循“非个人的制度”，是“形式主义的非人格化的统治”，它“不因人而异”。反之，就会导致官僚的“任性专断”[7]。
中国*机构存在的问题之一就在于不按形式、规章办事，尽管建国以来、尤其是改革开放以来制定了很多*机构方面的规章制度，但在习惯上、现实生活中，人们并不按这些规范办事。表面上的行*规约束不了现实中的官场逻辑，人们遵从领导个人的权威，人格权威大于机构权威和法律权威，领导者个人的言行、意志不受规章制度的*。
法制化与规范化是一个问题的两个方面，它包含两个方面的含义：其一是有完备的可操作性的行*规；其二是有对行政权力有效的监督制约机制。
从行*规方面看，还不够完备。1980年，*在《党和国家领导制度的改革》一文中指出，我们的党政机构以及各种企业、事业领导机构中，长期缺少严格的从上而下的行*规和个人负责制，缺少对于每个机关乃至每个人的职责权限的严格明确的规定，以至事无大小，往往无章可循，这是机构臃肿和官僚主义的重要病根。具体地说，三个方面的行*规有待完善：1行政机关组织法。《*组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级*组织法》内容相当简约，前者仅11条，后者13条，如此简约的行政机关组织法在世界上是独一无二的[8]。内容过于简略，增大了法规的灵活性，也相应增大了机构设置和人员编制的随意性，为机构膨胀准备了制度空间；2部门组织法。建国初期，我国*比较重视部门组织立法，1949年和1950年各颁布一部，1955年至1956年先后制定了12部。但1957年以后就停顿下来，*机构的设置不再重视法律依据，或者简单地走一下形式，或者发个“文件”、“纪要”甚至个别领导一句话机构就设立了。这样的机构设置既无法律依据，又无明确的职责权限，严重违背了现代行政管理法制化、规范化、理性化的要求，是典型的人治行政；3行政程序法。随着社会经济的发展，行政权力向各个领导的渗透，官僚机构本身也在发生巨大的变化。一是由于自身利益的驱动出现自我膨胀、自我扩张的趋势；二是官僚者个人的因素如对权力的*、裙带关系、官官相护等正在使公共权力发生异化[9]。这样，就必须对行政权力进行严格的*、监督，制定行政程序法的目的就在这里。
行*规可以理解为行政机构的自我约束，法治行政还要求有来自外部的制约。在中国，这种外部制约从理论上说有两个方面，一是党，二是*。但在现实当中，党政合一削弱了党对*的监督职能；而*作为国家权力机关的地位和*规定的对*的诸多监督制约职能长期得不到落实。于是，对行政机构的外部监督和制约往往流于形式。
三、*职能长期不明确
*职能问题是机构改革的核心问题，它决定着机构的设置和人员的编制。中国*之所以不断地进行机构改革而始终走不出循环怪圈，重要原因之一就是职能不明确。
在现代社会，随着社会总体规模的扩大、国家间的联系日益密切、经济发展速度加快等原因，*的职能越来越复杂，主要可分为两类：(一)对外职能，即维护国家的独立与主权——主要通过军队执行；(二)对内职能：1维护公民的基本权利——即*的立法、执法职能，主要通过议会(*)、两院及*门执行；2为社会提供公*品——主要通过*的行政机构执行。
一个国家不论采取何种**和*形式，*的权力和权威主要建立在能否有效地执行上述职能上。但我们长期以来对*的职能及*的权力和权威基础的认识都是模糊的、有偏差的。在1957～1978年间，由于党的工作重心是抓阶级斗争，搞*运动，*的职能也主要以阶级斗争为主。1978年以后，党的工作重心实现历史性转折，开始以经济建设为中心，*的职能也随之转向经济方面。但人们在对*职能的认识上依然存在着一些误区。
误区之一是全能*的观念和做法。即*的行政权力可以不受任何*地深入并控制社会的全部领域和各个层面，行政机构集中了*、经济、社会、思想、文化各个方面的职能。在传统的中国社会，国家权力对社会的控制是有限度的，县级政权以下则基本上实行地方精英自治，国家行政机构的权力无法深入社会基层。1949年以后，*的行政组织随着各级党组织在各个领域和各个层面发展起来，民间自治组织被纳入国家制度的轨道。一方面，中国*机构并没有继续完善和提高执行自身职能的能力；另一方面，又把其他领域——社会、经济、文化等方面的权利和职能集中到*中来，使企业、事业单位、社会团体及民间组织都成为准*组织和*衍生物。其结果造成三个方面的弊端：其一是*机构臃肿，冗员过多，财政负担沉重。这是*管了太多不该管、管不了、也管不好的事带来的必然结果。其二是降低了*行政能力。由于*承担了太多的本不属于*的职能，使*执行自身职能的能力——诸如宏观*、贯彻**意志、维护公民基本权利提供良好的公*品等——受到削弱；其三是全能*使*成为社会发展的唯一推动力，企业、社会组织、个人都丧失了自主性、独立性和创新的动力，不得不依附于*。
误区之二是*过度干预经济。世界上任何国家的*都有复杂的经济管理职能，*对经济活动的干预、*是各国的普遍现象。“一切经济制度都是各种规则和条例的集合，根本不存在不受*的经济。”[10]中国*经济管理职能方面存在的问题不在于它干预了经济，而在于它独特的干预方式：（1）*包办企业。这种做法除了是对社会主义经济必须坚持以公有制为主体这一思想的片面理解外，还有更深一层的认识：即*的权力和权威的基础在于直接控制国有企业和国有资产，并认为这是社会主义政权的经济基础，“有人担心，如果国家不控制国有企业，国家就会失去权威。”[11]但苏联、东欧国家拥有的国有企业和企业的国有化程度远高于中国，却不能避免失败的命运。陈锦江教授在研究近代中国工商企业失败的原因时也指出，那些官督商办、官商合办及私营企业之所以没有成长壮大起来，不在于国家的监督，而在于国家的监督逐渐演变为官僚对企业的控制，从而窒息了企业的活力[12]。（2）行政权力对经济生活不受*的干预。全能*造成的必然结果是社会的“官本位”，行政权力垄断一切资源的配置、交换、分配，权力在社会财富的积累和再分配中起决定作用。它使投资企业具有极大的冒险性和回报的不确定性，从而抑制了私人发展经济的热情。这种*鼓励人们投资于仕途而不是投资于企业，更愿意走向官场而不是走向市场。当代中国的*经济*已发生了相当大的变化，但“官本位”依然严重存在，行政权力对经济活动的干预依然在进行，加之法治行政*尚未健全，使得*对经济活动的干预扭曲变形，阻碍着经济的健康发展。
要纠正上述偏误，就必须在*机构改革中明确*的职能范围。简单地说，要明确四个原则：1政企必须分开，官商必须分离；2*不能充当经济活动的主角；3*干预经济的方式应当由行政权力的直接控制转向经济手段的间接控制，应是确立规则和确保规则的执行；4行政权力应该是有限度的。
随着经济*改革的深入，**和地方*已经越来越清楚地认识到这些原则。从九届*决定进行机构改革以来，*加大了政企分开和退出市场的步伐。今年以来，一些地方*也开始进行机构改革，贯彻**的上述精神。
四、党政关系长期不规范对*机构的影响
由于党在中国*、经济、社会各领域事实上的核心领导地位，党政关系成为中国社会最基本、最重要的*关系[13]。这种关系必然极大地规定和影响着中国*机构的设置。
党政关系表现在中国*制度的方方面面，从*行政的角度看，体现为“二元行政”或“党政双轨行政”的独特结构，即党组织不仅具有与*机构相对应的严密的科层*，而且具有从决策到执行的系统功能[14]。尽管从理论上讲，只有*才有行政权力，但事实上，党的领导地位决定了党的系统的权力要大于*的行政权力。所以，有学者甚至认为，*机构不过是党的“辅政系统”[15]。
这种*的起源可以追溯到30年代的*根据地时期，从今天*生活中人们惯用的一些语言如“党和*”、“党政机关”等可以看出这种*的深远影响，其不易变革也从一个侧面说明了这种*是颇能适应中国现实的。
这种缺乏制度上、法律上严格规范的党政关系制约之下的“双轨行政”格局，对*机构带来相当多的负面影响。第一，机构重叠，冗员太多。党的机构的设置是和*机构相对应的，这种平行式的双轨结构，必然造成机构膨胀，从这个意义上说，精简机构就不能仅仅局限于精简*机构和职能，也应包括党的机构和职能的精简。第二，职能交叉，降低行政效率。机构的重复设置必然带来职能上的交叉重叠。党政都管同一件事，但又没有从制度上对各自的职责和权限进行明确的划分，责权不清。同时，又存在党政责权分离的现象，即党的机构往往有权无责，而*机构却有责无权。这样，责权不清与责权分离容易造成遇事或争权夺利，或相互推诿，形成行政的低效率和官僚主义现象[16]。此外，交叉重叠也造成行政权力的分散，增加了管理和处置的环节，无形中增加了寻租与设租的机会，助长了*现象的发生。第三，降低了*的行政能力和*的威信，这是以党代政的必然结果。对这一点，*在1941年《党与抗日民主政权》一文中就有相当尖锐的批评：“这些同志误解了党的领导，把党的领导解释为‘党权高于一切’，遇事干涉*工作，随便改变*法令；不经过行政手续，随便调动在政权中工作的干部；有些地方没有党的通知，*法令行不通，形成政权系统中的混乱现象。结果群众认为*是不中用的，一切要决定于*党。*一切法令都是*党的法令，*一切错误都是*党的错误，*没有威信，党也脱离了群众。这实在是最大的蠢笨!”[17]。另一方面，双轨行政的实行，政权又统一于党权，*了*机构独立地行使自己的职能，导致机构的理性化无法充分实现。这既表现在行政机构的分工不细，行政权力不足，能力不高，无法为社会提供良好的公*品方面；更主要地表现在司法机构方面，党权严重妨碍了司法机构充分地行使依法独立审判的权力，不利于司法公正的实现。第四，对*机构的法制化不利。*机构法制化的实现应包括来自行政权力外部的对*机构的职能、编制、人员的监督和制约。从理论上讲，这种制约应来自作为权力机关的*。但事实上，一方面，*的权力和地位名不符实，低于*；另一方面，*的权力又控制在党的系统，形成了党→*→*的关系。如果是在党政分开的条件下，三者之间存在一定的权力分立及其制衡的张力，*还可以有一定的制约作用，但面对党政合一的坚强机构，*便处于绝对的弱势，监督和制约必然流于形式。这样，失去了外部的制约，机构改革的成果便难以巩固，往往改革一过，便又死灰复燃。
应该说，对于党政关系不规范给*机构带来的不利影响，领导层是有充分认识的。1986年*在提出**改革的步骤时，就主张要分三步走：即首先解决党政关系问题，实现党政分开，其次是权力下放，最后才是机构改革[18]。他明确指出，党的组织不是*，不是国家的权力机关，要认真考虑党在整个国家社会生活中的地位，党的机关、国家机关怎么改革这些问题[19]。这说明他已经意识到理顺党政关系是机构改革的重要前提。但在实际运作当中，由于党政分开难以实现，双轨行政的权力结构没有根本上的改变，只能就*机构进行孤立的改革，从而不可能达到预期的目的。
在中国的现实条件下，并不具备党政分开的制度基础。看不到这一点，只从行政意义上推进党政分开，其结果可能适得其反，给行政权力和*机构带来更加不利的影响[22]。所以，从中国的实际出发，只能是逐步在制度上和法律上规范党政关系。
五、*机构的单位化
单位组织是极其复杂的，它深刻地影响着中国*机构的各个方面。比如，中国*机构目前有行政*800万人，按人口比例推算官民之比为1000∶6，即每千人中有六名**[21]。与世界其他国家相比，这个比例不算高，如美国每千人中有**12名[22]。即是说，在同样的人口规模中，美国的**是中国的一倍，但美国并没有像中国这样感到机构膨胀的巨大压力。只有从单位的角度才能对这一矛盾的现象作出合理的解决。
在美国的**之下，*机构是相对独立于政党组织和其他社会组织的，它只承担*机构本身应该承担的职能。但在中国的单位*影响之下，*机构的职能就表现得更加复杂，它不仅仅是单纯的*机构，而且是结构庞大的“行政单位”，单位化给*机构带来两个方面的消极后果：
后果之一是单位职能合一导致*机构发育不良，行政能力不足。不论单位的性质是行政、事业或企业，它都有三项基本职能：1专业职能，如行政单位的*职能、企业单位的生产职能、事业单位的教育科研等职能；2*职能，如通过本单位的党组织贯彻党的路线、方针、*；3社会职能，如为本单位职工提供福利待遇、住房、医疗、幼儿园、养老等社会保障。可以看出，除了专业职能以外，单位之间存在着严重的职能交叉现象，职能分工不明显，每个单位都是一个自给自足的小社会。这里对*机构带来的影响是，企业、事业单位承担了相当多的*职能，比如：组织基层选举、提供社会保障、失业救济、计划生育、社会治安等。这种现象带来两方面的后果：1企业事业单位背上了沉重的额外负担，无法充分发挥自身的职能；2由于*部分职能被企业事业承担，使*机构发育不健全，行政能力不足。从而使中国*与美国*机构相比显得“小”和“弱”。
后果之二是造成*机构行使超行政权力，*机构严重膨胀。在企业事业单位承担了一部分*职能的同时，*又承担了本来是企业事业单位的一部分专业职能。这就是中国*机构和美国相比，尽管*队伍规模不大，但又显得相当臃肿的原因。
从这个角度来看，机构改革的重要目标之一就是逐步改革传统的单位*，按照社会分工的原则，充分发挥各种社会组织自身的职能。在这个意义上，机构改革就不仅仅是*的职能转换问题，而是让*及各种社会、经济组织的职能各归其位的问题。
