对地方矿管机构问题的几点思考
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发布时间：2022-04-23 20:39
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时间：2023-10-09 05:31
此文原载《华北地质经济管理通讯》1992年第1期
1 地方矿管机构在整个矿产资源管理系统中的地位和特点
地方矿管机构是指行政上受地方*领导，业务上受地矿部门指导的地（市）县级矿产资源管理局或办公室。如图1所示，地方矿管机构在整个矿产资源管理系统中处于基层，是基层矿管部门。
图1 矿产资源管理结构层次图
可以看出，*与地方矿产资源管理机构的主要区别在于领导*与经费支出上。*矿管机构属条条型的垂直领导*，工资等费用由地勘费列支；地方矿管机构属条块结合型的领导*，工资等费用由地方财政或从征收的矿产资源补偿费中列支。
地方矿管机构虽然管理层次较低，但其处于资源管理的前哨，是宣传《中华人民共和国矿产资源法》保证矿产资源的合理勘探与开发，惩治违法者的一支生力军。据统计，“七五”期间地方矿管部门在调处探矿权纠纷，避免低水平重复勘探中，为国家节约地勘费达1.6亿元；在治理整顿矿业秩序大刹乱采滥挖，破坏矿产资源现象的同时，积极扶持乡镇矿山企业的发展，使乡镇矿业产值1988～1990年连续增长达15%以上，为振兴我国矿业，发展地方经济作出了贡献，引起了地方*的重视，为地方矿管机构的进一步健全发展奠定了基础。
地方矿管机构作为一级矿业管理层具有管理面宽，结合面广的特点。据统计，到1990年底，我国已建立地方矿管机构（区、县级）2378个，而乡镇矿山已达23万余处，每个地方矿管机构平均管理着近100个矿山的两项登记，开发销售及技术指导、信息咨询工作，同时，还要参与地方建设规划的设计，完成业务主管部门布置的各项任务及制定适应本地区的矿产资源法规。另外，地方矿管部门作为执法机构，负责监督执行《中华人民共和国矿产资源法》，而这需要地方其他职能机构如公、检、法，工商、税务、物价、乡镇企业管理局等部门的配合，协同作战，保护合法探矿、采矿者、打击违法者。
2 地方矿管机构在地方*序列中的归位问题
1986年，经*批准，地矿部与劳动人事部联合发出的《关于建立健全地（市）、县矿产资源监督管理机构的通知》明确规定：地（市）、县矿管机构纳入*序列，受地方*领导。由于通知未要求成立独立的矿管局，加之一些地方领导的偏见，使全国已建的320个地（市）级矿管机构中，作为一级局存在的只有139个，占43.4%。即使矿管工作先进省份（如河南省）也只达到50%，大部分地方矿管机构挂靠在地方*的计经委或其他职能部门，由此带来诸多弊端。
（1）阻止了人才的流入，减缓了矿管机构完善的步伐。地方矿管机构组建伊始，人、财、物各项亟待配备，由于隶属部门的种种*，严重影响了矿管机构的正常建设。据统计，截至1990年底，已建地（市）、县级矿管机构2378个，但人数只有16531名，其中技术人员仅6441名，每个矿管机构不足8人，技术人员不足3名，与其监督服务范围很不适应。
（2）执法地位虚弱，对违法行为处置不力。由于地方矿管机构地位含糊，执法身份不明确，在监督处理滥采乱挖、破坏矿产资源的违法行为时权威性减弱，往往处于责大权小的被动状态。
（3）与同级机构职责重叠，造成工作上的撞车。挂靠计经委的矿管办公室与国土规划办公室职责混淆。在地下矿产资源较缺而砖瓦粘土资源丰裕的地区，两个职能机构执法时管理权限冲突，影响执法效果。
（4）可耗竭不可再生的矿产资源既是大自然赐予我们的财富，也是祖先遗留给我们的财产，它是子孙万代生息在这个地球上的物质保证，因此，我们既有开发利用埋藏地下矿产资源的权力，更负有保护它的义务。近年来，随着改革的深化，国家富民*的进一步施行，加快了地方乡镇企业发展，特别是乡镇矿山企业如雨后春笋般蓬勃发展起来。目前全国共有乡镇矿山237424个，1989年乡镇矿山矿产量达9.14亿吨，占全国当年矿石总产量20.94亿吨的44%，对我国矿业的发展起到推动作用。乡镇矿业对地方经济的发展更为重要，如煤炭资源丰富的山西省雁北地区左云县，1990年的矿业产值占全县工业产值的94.49%，可以说，煤炭资源的开采支撑着左云县经济的运转。不仅如此，乡镇矿业的大规模建立，既解决了农村剩余劳动力的出路，也为当地群众的发家致富开辟了新途径。但什么事情都是双向的，既有有利的一面，就不可避免地带来不利的影响，对此必须高度重视，并设法予以解决。乡镇矿业的迅速膨胀，群众受尽快致富*的驱使，在法制观念淡薄、执法机构不完善的情况下，势必出现乱采滥挖、破坏资源的现象。如云南兰坪铅锌矿是世界级的特大型矿床，多种伴生元素构成大型矿床，且埋藏浅，70%的矿石可以露采。由于交通不便，国家未予开发。近几年群采在兰坪已发展到一万多人，3000多匹的马帮，开采品位高达30%的极富矿石，不经选矿直接土法冶炼，伴生元素全都损失，资源利用率不足10%，其浪费程度令人震惊。乡镇矿山特别是个体采矿者对国营矿山的干扰破坏也是惊人的，1988年新冶铜矿非正常损失的5.4万吨矿石量中的75%是由乡镇矿的开采破坏造成的。从上述乡镇矿山企业两方面的作用可以看出，乡镇矿业是新生事物，要发展，但更要管理，使之纳入法制轨道。实践证明，加强乡镇矿山的监督管理，不仅不会影响其对经济的促进作用，反而会更加茁壮成长。据统计，1989年乡镇矿山产值比1988年增长17.5%,1990年又比1989年增长15%。无疑这些成绩，与直接和乡镇矿山打交道的地方矿管机构的监督服务分不开的。因此，加强地方矿管机构的正规化建设，使其成为真正的独立执法部门，不仅是乡镇矿业发展的需要，更是保护矿产资源的合理开发的需要。
从地方矿管机构的现状来看，具有独立行使职权的矿管机构，对执法，处置违法案件有利，而挂靠在其他职能部门的则不够有利，甚至受到种种阻力。从地方矿管机构执法所涉及的部门来看，它要与乡镇企业管理局共同管理乡镇矿山企业的生产、销售；执法过程需要地方公、检、法的配合；征收矿产资源补偿费，发放开采许可证要有当地工商、税务等部门的协助；如果矿管机构的级别低于这些部门，势必带来合作工作的不便。从外部条件来看，地方矿管机构要取得矿产资源信息，技术上的咨询需要到有关部门查询，没有一定的权力象征也会很困难。因此，提高地方矿管机构的执法地位是非常必要的。
3 当前地方矿管机构的主要职责
地方矿管部门的现状是机构设置不尽合理，执法地位不够权威；队伍不完善，既存在人员配备的不足，更存在不适应现实矿管职能的素质要求。按国家矿产资源开发管理局的要求，在完成矿山企业采矿许可证登记第一阶段基础工作后，各级矿管机构应将工作重点转移到矿产资源勘探开发全程监督管理的轨道，并作为今后矿管工作的“核心内容和根本任务”。1990年12月在邯郸召开的全国矿山监督管理工作会议上，郭振西*进一步指出：“进行矿产开发监督管理工作，就是要加强对矿产资源合理开发利用与保护的监督管理，促进资源利用水平的提高，不断满足四个现代化对矿产品日益增长的需求。强化矿产资源开发监督管理，是贯彻《中华人民共和国矿产资源法》的基本任务，是矿管工作一项经常性的根本性的重要工作。”目前，地方矿管机构既要完成两项登记工作的拾遗补漏，又要进行机构的完善及法制的健全，还要做监督管理的基础工作，定期对矿山的生产销售调查，监督“三率”指标的执行情况，任务繁重，多数地方矿管机构处于应付的状态。从各地反映的情况与分析，我们认为，当前地方矿管工作除继续以各种方式宣传《矿产资源法》，提高地方*对合理开发利用矿产资源重要性的认识，加强乡镇采矿者的法律意识之外，主要精力应放在如下几个方面。
第一，积极扶持乡镇矿业的规范化发展，严格矿产资源的开发管理。国营大中型矿山企业是根据勘探部门探明储量规划生产能力，其开发生产具有一定的*标准，销售受*或地方*的计划控制，生产秩序及资源利用较易管理。而乡镇矿山缺乏长远规划，受眼前利益的*，往往出现与国营矿山企业争地盘，破坏矿山正常生产秩序的现象；对规划采区的矿产，采富弃贫的事情也屡屡发生，容易造成资源的浪费。因此，地方矿管机构的主要监督服务对象应放在乡镇矿山企业。目前乡镇矿山所缺乏的是开采技术的指导，销售信息的咨询，所以，地方矿管机构应充分发挥其技术及联系面广的优势，对其进行指导、咨询，使之健康发展。保护矿产资源的第一关是开采许可证的发放。乡镇矿山的上马，多存在盲目性，缺少规划，在未获得地质资料的情况下见矿采矿。这不仅会造成资源的浪费，还潜伏着矿山生产亏损甚至倒闭的可能。对此，地方矿管部门要帮助筹建乡镇矿山弄清地质情况，查明矿产赋存状态及储量规模，规划开采方案，在开发能力具备后，再发放许可证准其生产。
第二，积极筹措资金，充分发挥当地勘查部门技术力量雄厚的优势，保证乡镇矿业的稳步持续发展，为振兴地方经济服务。多年从事地质探矿工作的勘查部门，探矿、采矿人员众多，设备齐全，同时积累有丰富的地质矿产信息，是乡镇矿山的主要技术咨询对象。在地勘行业勘探资金普遍紧张的情况下，地方矿管部门为保证乡镇矿山长久持续发展的后劲，应主动筹集资金与当地勘探部门合作进行中小型矿床的勘探开发。地方矿管部门可以从征收的矿产资源补偿费中划出一部分资金，鼓励乡镇矿山企业从盈利中拿出一部分资金，争取地方*拨付一部分资金（据了解，许多省计划经济委员会下属的国土规划管理办公室，每年都有数百万元用于前期地质工作）资助地勘部门的探矿活动，寻找适于地方开采的矿床或矿点。
第三，学习借用先进地方管理矿产资源的成功经验，建立广泛的信息网络，借助科研机构的人才优势，科学开发本地矿产资源。目前，地方矿管工作经验不足，尚处于探索之中，应多学习兄弟单位的成功经验。如邯郸市矿管局坚持的“二借一靠”（借地方*的权力、借主管部门的权力，靠司法部门的配合）的管理经验；福建省实行的“福建省矿产资源行政案件处理程序和文书格式试行办法”的执法经验等，都有效制止了争抢掠夺、乱采滥挖、严重破坏和浪费资源的现象，达到了“抑违法采矿，扬依法办矿”的效果。地方矿管部门技术力量不足，应和大专院校及各级科研机构联系，建立咨询网络，促使本地资源的充分利用。黑龙江省齐齐哈尔市矿管局在这方面做得较好。他们为开发当地的优质天然漂白土，不惜重金邀请南京大学教授亲临指导，为漂白土的资源优势尽快向经济优势转化，带来了光明的前景。
