地方政府能力的特点是什么
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发布时间：2022-04-23 06:36
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时间：2023-10-05 15:01
1、认识的差异。传统观点认为，城市的规划、建设、管理和服务要突出整体性、集中性、直接性，市辖区的设置只是对市*统一管理的辅助，市*能够承担的管理事务，就不要分给区来承担，因此市带区不可能拥有较大的独立性。这种观点相对于早期的市辖区来说是相适应的、可行的，但随着时代发展、城市规模不断扩大、管理事务不断增多以及分工越来越细，这种观点就显得不合时宜。同时，由于市辖区发展历史较短和相关法律的缺失，对市辖区认识不够，片面地认为市辖区只是市*的派出机构，并不具备与县一样的主体地位。
2、地位的差距。市辖区的发展受地域和时间的差异，发展状况也不尽相同。在沿海发达省份，大部分市辖区工业化程度较高，经济比较发达，经济实力较强，因而*地位也较高于县。而盐都区与县相比却不一样，虽都属于“县级*”，但实际上管理的权限无法与县级市和县相比。
3、*的差异。在机构编制方面，区的机构设置与县(市)相比普遍偏紧，人员编制数量等与县(市)比也有较大差距。在财政管理方面，市辖区实行的是报账式*演化而来的市、区包干制财政*，依附于市本级，仍在“一口锅里争饭吃”，在省里没有一级财政核算地位。县级市和县能同时得到省(自治区)、市两级的资金、*支持，而市辖区却难以得到这方面的支持，市对市辖区的支持也要视市财力状况而定。这些都是自身主体地位不明确的具体表现。
（二）行政执法不够独立
行政执法，是指国家行政机关和法律委托的组织及其公职人员依照法定职权和程序行使行政管理权，贯彻实施国家立法机关所制定的法律法规的活动。市辖区作为合法行政主体的县级行政政权，设置了不少与上级对口的相关职能机构，各个行政执法主体均具有独立的机关法人资格，但由于每个行政主体都有相对应的上级领导机关或主管部门，存在隶属和服从关系，且盐都与市在地域上同城职能上一致，因此，行政执法主体的执法能力就受到诸多的*与约束，从而造成政出多门、多头执法，难以执法的局面。例如区*、*、文化、卫生等执法单位在执行任务时，往往会受到市级主管部门的制约，甚至还会受到上级领导的干预。这样，其独立执法的能力就大打折扣，存在放弃法治原则来迎合上级的可能。在城市管理中，市与市辖区管理的对象都是市区，很容易导致有利的事争着管，无利可图的事却互相推诿的现象。
（三）职能配置不够对称
职能配置，是指职责功能的匹配与设置。通俗地说，就是权力、责任与利益的配备。按照法律的规定，市辖区应享有本行政区域内的*、经济、社会、文化等行政管理权限，并获得对等利益。然而在实际中，盐都区在诸如相关经济事务的决策权、区级资源的使用权、城市日常管理权等许多方面都受到城市发展整体性的掣肘，或是需要报请市审批，或是无条件服从市管理，区行政管理权被相应截留，发展因而受到制约。主要表现为：
1、权责利错位。区*有一级*的职责，但没有一级实体*应有的职权。一方面，市*对盐都区按县级*的要求来考核。如在促进经济发展上，市对区下达国内生产总值、财政收入、招商引资等任务时和县(市)并无二致；在实现所辖区域稳定上，都实行综合治理和社会稳定一票否决。另一方面，区*没有履行上述职责、完成目标任务应享有的权利，完不成任务却又必须挨“板子”。如市*给市辖区下达了上划“两税”任务，上缴税收的责任在区*，而税收入库的执法执收权却在税务分局，由于区*对税务分局的人财物无权过问，工作难度极大。为了不扣下拨款，区*不得不花大量的时间和精力协调与税务部门的关系，有时还要付出一定的劳务报酬或奖金请税务部门“帮助”收税，个别市辖区的乡镇和街道甚至出现了“买税”现象。
2、条块交错。长期以来，城市的建设及各项管理工作主要放在条条上，由条条决定，区*即使设有相应的职能机构，也无权行使相应的管理职能，块块的作用没有 得到应有的发挥。如区*设有建委或建设局，但区建设局的主要职责就是管好区属建安企业和小街小巷的维修改造等，而辖区范围内的旧城改造、市政建设 基本上由市建委等部门负责。这样，几乎每一个大的建设项目，市*都要成立一个新的临时指挥机构，由市级领导兼任指挥长或组长，有的市领导甚至身兼十几乃至几十个指挥长或组长。这样，既没有调动区*建设城市的积极性，也分散了市领导的精力，更使市*无暇履行市管县职能。又如区*设卫生局，但区卫生局对辖区内的医疗机构、医药市场无权进行管理监督。城区带乡以后，随着管辖地域的扩大，市卫生局行使统一的管辖又鞭长莫及，结果导致区域内医疗卫生市场秩序混乱。这种条条干涉过多的管理*影响了本区工作积极性，也容易出现管理死角和“盲区”。
3、职权空缺。市辖区发展历史不长，差异较大，职权空缺现象较为严重。如以城带乡型的市辖区大部分是原郊区和城区基础上组建的，撤销郊区实行以城带乡的新*后，市辖区分割了原郊区属地，接管了原郊区地域较广的农村，但新的*职能机构基本上沿袭了原城区的设置，只是增设了几个农口部门，没有根据以城带乡和社会主义市场经济的新形势设置相应机构和调整职能。这样一来，就难免出现管理“断层”。由于盐都区*统一管理的各项工作或每办一件事几乎都要请市*出面组织协调，区*工作缺乏应有的独立性和主动性。这种状况不利于市辖区*对辖区各项工作的统一领导和管理，甚至影响区内*、经济、文化、社会等各项事业的健康发展。
（四）机构设置不合理
1、垂直管理部门设置较多。出于*集权和对某些国家事务强化管理的需要，国家和省*一些部委直接把“腿”伸到基层，设立了垂直管理部门；市级**为了加强领导或集中执法的需要，也效仿了双重管理，从而在市辖区形成了“*军”、“地方军”、“游击队”同地存在、混合管理、重复执法的局面。就盐都区而言，当前设置了*(含交警、消防)、国税、地税、国土和房产、规划等分局6个以上，2015年起，对工商、质监、药监等三部门也实行地方管理。而未划归地方的这些部门几乎控制了盐都要害部门，区*的职权被严重削弱。根据相关*规定，垂直管理部门的人事、行政关系在上头，党组织关系在当地，当地*、*有权对其实施领导和依法进行监督，但实际运行的情况却是由于区*对垂直管理部门的人、财、物无权过问，极少数部门常以上级指示为“挡箭牌”，对区*的部署安排合意的就听，高兴时就办。有的甚至连区里的会议都懒得参加，更谈不上请示汇报。然而，一旦发生违法行政行为，区*却免不了“挨板子”、当被告，甚至依法赔偿。
2、市、区*职能同构。长期受计划经济*的影响，市辖区的机构设置普遍强调上下对口，统一设置，从而带来较为普遍的职能同构乃至部门“打架”现象。如在市建设局下面设置的区建设局，其职权就十分有限，基本上处于“打下手”、“当配角”、“捡破烂”的位置，被动应付，形同虚设，白白闲置了大量人力和财力。又如，在市文化稽查队下面设置区文化稽查队，常常在执法之中因利益冲突闹得“自家人不认自家人”。
3、多头执法、重复执法。由于市、区*地处同城，且机构设置雷同，职权一致，常常发生“一件事情多家管，有利的事争着管”的现象。在对辖区餐饮业的整顿方面，按照分工，工商、卫生、食品、消防、*、税务等部门都有权管，也都应当管，其结果往往是，区里刚走市里到，不交罚款不办照(证照)、喝酒吃饭不算事，康体娱乐不可少。如此反复折腾，店家疲于应付，苦不堪言。
（五）运行机制不顺畅
1、市、区管理权限划分不够规范。长期以来，市与市辖区在职能和权限的划分上一直没有明确具体的法律规定，多数由各省、市自行确定，随意性较大。一方面，事关全局的、原则性的和法律明确规定的重大决策和指挥、协调、监督的权力需要集中在市级，从而使城市管理发挥集中统一的效能；另一方面，根据城市公共管理与公共服务的要求，又必须靠逐级分解落实，使管理与服务工作真正达到纵向到底、横向到边、全面覆盖的效果。如何坚持统一管理和分级负责的有机结合，面对这一无章可循的两难选择，各地的收放程度不一，有的收大于放，有的放大于收。山东临沂就曾经出现过“一个项目从立项到开工至少要盖36个公章”的现象。然而不论哪种情况，体现在实际工作中总是职权的博弈和利益的争夺。盐都区按照普遍做法，没有突破传统框框，尽管没有出现山东临沂的现象，但管理权限划分上依然缺乏规范。
2、财政独立性不够。我国在市、区财政管理上，曾在相当长的时间里实行过“统收、统支”的财政管理*；80年代中期开始实行“划分收支、分级包干”的财政包干*；l994年起推行分税制改革，市、区财政*历经多次调整变化。当前，盐都区财政管理*基本上还是沿袭了财政包干时的“划分收支，核定基数、定额上解或定额补贴”的管理模式。这种*明显的存在独立性差、收支划分不合理、可操作性不强的局限性，从而使区内有限的财力承担无限的责任，形成“小马拉大车”的局面，无法满足经济建设和社会公益事业对财政投入的需求，严重制约了城、乡经济的发展，也影响了城市整体功能的有效发挥。
3、管理规范性不够。当前，我国市辖区行政管理*还没有纳入法制化轨道。到目前为止，还没有专门的行政组织法，虽然《*》和《地方人民代表大会与地方*组织法》明确了市辖区作为一级地方*的法律地位，并规定了市辖区*的主要职能，但没有进一步明确市辖区机构设置、职权划分、职能配置等关键内容。市辖区行政管理实际上还处于一种摸索阶段，各地管理*相差很大。
（六）乡镇权责不完整
在城乡结合型市辖区中，乡镇是其领导下的基层*。由于以城带乡*实行时间不长，区、镇关系中也有不少亟须理顺的问题。
1、条块分割导致乡镇*职责权限不清。目前，市和市辖区有关部门设在乡镇的派出机构比较多，如*、国土、司法等。这些机构都以农村为工作范围，在行政上虽是双重领导、以块为主，但除党团关系在乡镇外，其他人、财、物和业务管理的权限大多在上级部门，乡镇*无权过问，乡镇对这些机构的一些违规行为也无法管柬和制止，从而大大削减了乡镇*的管理职能。
2、乡镇责大权小导致工作缺乏力度。乡镇*与村委会的关系，已由昔日的领导与被领导关系变为今天的指导与被指导关系，乡镇*不得干预依法属于村民自治范围内的事项。这种由管制型、指挥型转变为服务型、指导型的管理方式，使一些乡镇领导和干部颇感不适，觉得“老办法不灵，蛮办法不行、新办法不明”，显得十分迷茫和无奈。乡镇*与区*之间的财政关系，大多没有形成一级独立财政，由于乡统筹、村提留的取消，农业税退出历史舞台，加之有的地方未搞收入分成，逐年减少的行政事业性收费又全都由主管部门收取，镇*断绝了收入来源，相当多的乡镇成为“报账式”财政，相当多的区乡相继实行了“乡财区管”。乡*没有财力的支撑，没有财政支配权，自然在推进管理与服务工作方面捉襟见肘，心有余而力不足。
3、角色转换导致乡镇人浮于事。现有的乡镇大部分于上世纪90年代“撤区(区公所，县*所属介于县乡之间的一级派出机构)并乡”时期合并组成，普遍存在超编 严重、冗员过多的问题。近几年，随着乡镇*职能的转换和税费改革的推进，乡镇干部从直接干预农民耕种、经营的微观经济活动中转到直接为农民提供信息咨询、技术引进与指导等生产服务上来，从催交“皇粮国税”收取“统筹提留”的日常工作转到强化社会事务管理和维护正常的经济秩序以及改善民生的服务活动中来，使乡镇*产生了更多的富余人员。其中尤以乡镇所属“七站八所”事业编制人员和年老多病，文化偏低、缺乏专业技术特长的人员居多。这些人员既未到退休年龄，又很难分流出去自谋出路，结果成了区、乡财政一个沉重的负担。
二、成因分析
市辖区存在的上述问题，集中反映了现行行政管理*的弊端。透过现象看本质，深入剖析其发生的根源，不难发现，这些问题产生的原因是多方面的，且具有一定的共性。就盐都区自身而言，有以下几方面原因：
（一）历史局限
一方面源于建制时问短，发展不够成熟。市辖区和县都是县级行政单位，但从建制的时间来看，县制源远流长。早在先秦时期，我国就已普遍置县，至今已有2600多年的历史，而且很多县制历代沿袭、一脉相承，较为稳定。人们对县制无论从理论上的探讨还是实践上的把握，都比较全面、深刻、系统且日臻成熟。与县制相比，市辖区经历的时间较短，城乡结合型市辖区出现的时间更晚。从市辖区产生的历史条件来看，在古代由于城市规模小、人口少，管理分工不细，因而没有设市辖区的必要。只有到了近代，随着城市区域的扩大，人口数量的骤增，管理事务的繁多，市*直接管理全部城市事务十分困难，在这种情况下，市才需要分设区，以协助市*行使城市的部分管理职能。由此可知，市辖区最初是作为市*的辅助机构出现的，而且早期的市辖区基本上是市*的派出机构，市辖区从设置的那天起就对市存在一定的依附性和从属性。从这个意义上讲，市辖区本身就存在先天的不足。另一方面源于观念封闭陈旧，缺乏创新。我国设置市辖区之初，受我国国情影响和思想观念陈旧的制约，只是简单地沿袭了传统的县制管理*，没有借鉴国外较为先进的城市行政管理经验，更谈不上进行*创新，以致市辖区在我国的发展一直处于既缺乏法律的强力支撑，又没有实例仿效的“模糊”发展状态。我国进行的多次行政管理*改革，也没有把市辖区的改革作为重点，无疑束缚和影响了市辖区的发展。
（二）*制约
市辖区作为行政管理*中的重要环节，它的发展受到各种因素的制约，*机制的制约是阻碍市辖区发展的关键所在。
1、经济*的影响。长期以来，我国实行的是计划经济*，后经历有计划的商品经济，计划为主、市场调节为辅的商品经济和计划与市场调节相结合的商品经济三个阶段，直到1992年*十四大才最终确立我国经济*改革的目标是建立社会主义市场经济*。可见，建国60多年来，我国社会*经济生活有40几年是受计划经济*的支配或影响的。计划经济*的基本特征就是强调集中统一，统一计划、统一管理、统一生产、统一分配。反映在行政管理领域就是采取由上而下的逐级集权，其根本特征就是行政权控制在*和上级*手中，地方和基层*只是上级的“传声筒”和办事机构。在这种集权型的管理*下，市辖区自主发展的积极性得不到发挥，从而制约了市辖区的发展。
2、运行机制的制约。目前市辖区的运行机制主要是沿用县级*的运行机制或城市管理机制，而市辖区作为一个特殊的建制，且各地市辖区的类型、状况各有不同，不可能套用一个模式。有些地方本来经济发展水平一般，建区以后，面对财政供养人员增加、各项法定支出及公用经费增加、管理成本加大、有的还要分担历史债务等诸多问题，如果不改革财政运行机制，就会进一步加剧市辖区的财政困难，形成市富区穷的局面。市与区的权责分配机制同样如此，不合理划分市与区的权限，就会导致市辖区在一些领域“无位”、“无为”。在计划经济*的惯性作用下，城市工作常常偏重于条条，块块的权益没有得到应有的尊重和保障。如在招商引资方面，盐都没有享受适当的税收返还、土地出让金和行政规费收入分成等权力，就很难激发区*的积极性，在招商引资和经济开发上取得突破。
3、受保障机制的制约。一方面盐都区处于下级与弱势地位，缺乏自我保障机制。作为城市整体的一部分，独立性差，依附性强，在发展中必须服从全市的统一发展规划，没有发展的自主性和选择性。另一方面，缺乏外部法律制度。市与区之间的“争利让责”现象十分突出，且没有建立健全相关法律制度，盐都区常常处于劣势和“屈从”状态。
（三）法律缺失
目前，我国市辖区的设置尚无明确的法律规范，因而市辖区的设置较乱和无序，主要表现在设置标准、设置模式、设置数量、机构编制等许多方面。诸如“什么样的城市得设市辖区”、“市辖区的规模多大为宜”、“区的设置应具备哪些条件”、“市辖区职能如何定位”、“市辖区的机构应如何设置”等等，这些都没有可遵循的标准，导致在市辖区设置上的主观随意性较大。主要表现在以下几个方面：
1、设置模式不规范。“作为一级正规的地方建制单位，市辖区的设置模式极不规范。这是现行市辖区制度中最根本的问题，其他问题往往与之有密切的因果关系。”《*》规定：“直辖市和较大的市分为区、县。”因此，城市设区与否取决于城市的级别。这是因为所有市辖区均为县级或县级以上的正规建制，所以只有行政级别高于县级的城市才有资格设区。其依据为《*》中所谓“较大的市”，其概念等同于后来的地级市，故地级市又称“设区的市”。然而，从文字上看，《*》并没有将城市的行政级别与设区挂钩。一个城市是否设区应取决于其规模是否达到“较大”，而“较大”究竟是指人口还是面积，是指行政级别还是经济规模，或几者兼而有之，在实际判定时很难把握，由此便出现了将设区与否同城市级别简单挂钩的做法，于是出现了各区间的空间范围与人口规模极不平衡的局面。
2、缺乏统一标准。1984年，*批转了民政部《关于调整建镇标准的报告》，1993年，*转发了民政部《关于调整设市标准的报告》，然而，关于市辖区的设置标准却试行多年，迟迟未能出台。市设置市辖区有些基本的标准，“人口数量、地域面积和各项社会经济发展水平指标是设区标准的三个最基本、最重要的方面。”仅看人口数量和地域面积这两个方面，目前各大中城市设区的实际规模相差较大。作为集约度较高的城市型行政区，市辖区之间的差异水平本应大大低于较分散、粗放的农村型的县，而现实中市辖区的差异竟不亚于县与县之间的差异。尽管由于各市的实际情况不同，区的规模不一致是正常的，但规模相差太大，既浪费人力、财力，增加行政管理成本，也影响城市的规划、建设及经济社会发展。
（四）*失范
由于市辖区的自然差异，客观上很难设计一个格式化的、大一统的理想管理模式，也在一定程度上影响了市辖区管理*方面规范性文件的制定。因此，到目前为止，市辖区管理*的调整还未能纳入制度化、法制化轨道，基本上由各地凭经验来管理。这样就不可避免地造成了各地市、区管理*的不规范性。由于各地在处理市、区管理*上随意性大，变化也大，致使不同地域之间市辖区管理*明显不同，同一地方市辖区之间管理*也存在差异。在这种情况下，上级*成为决定市辖区发展的重要因素。一方面，上级*对市辖区支持过少。县级市及县从*、省市获得的*支持远远大于市辖区，市辖区获得的*支持绝大部分来自于地级市，且要视地级市的经济状况而定。
（五）利益冲突
市辖区职能定位问题，表面上是管理权限的划分问题，实质又是利益关系的调整问题。在处理条条与块块的关系问题上，有的地方纯粹以利益为标准，能够带来利益的就由条条管，不能带来利益的就下放到块块管，这是一种典型的趋利行为的反映。客观地讲，目前相当一部分地方特别是经济欠发达的中西部地区的市财政还比较困难，但无论是市财政的困难还是区财政的困难，都难以在短期内得以解决，在市、区财政普遍不宽裕的情况下，市集中财力不能只打区的主意。透过条条干涉过多的表象，根源还是部门利益作怪。由于新一轮地方机构改革还没有全面展开，市直很多部门仍按计划经济模式进行管理，片面强调条条，刚化部门利益的情况还较常见。在利益博弈的背后，市辖区作为下一级行政单位，只有服从和被动接受，毫无发言权。市与市辖区关系的不顺畅和严重的争利现象，是制约市辖区发展的症结之一。
第六章 盐城市盐都区*职能定位对策建议
一、基本原则
科学配置市辖区*职能，应遵循以下主要原则：
（一）职能法定化原则
*职能法定化，指的是*职责与功能用法律法规的形式明确和固定下来。就市辖区来讲，就是要从法律上明确市辖区的管理范围和相应拥有的权限和职能。职能法定化是依法治国的基本要求，有利于市与市辖区在职能、职责、权力安排上有章可循，有法可依。坚持*职能法定的原则，应做到：1、制定单行的市辖区*组织法，对市辖区的组成、职能、权限、隶属关系和设立、变更的程序分别作出具体规定；2、法律上授予的市辖区职能，应由市辖区独立行使，不受其他任何机关干涉；3、加大对任意剥夺市辖区职权行为的法律责任追究力度，保*律赋予的市辖区*职能；4、市辖区的职能必须依法设置、变更和撤销。
（二）公民权利至上原则
在一个国家，公民权利究竟处于什么位置，是“至上”还是“等而下之”，是现代社会与传统社会的本质区别。我国是社会主义国家，是人民当家做主的国家，在改革开放之前，由于民主法制建设严重滞后，主权在民的*原则未能得到很好的贯彻落实。改革开放以来，随着社会主义市场经济*的建立和民主法制的不断加强，我国正在由*权力至上转变为公民权利至上，由官本位转向民本位。这是中国社会更为深刻的重大历史变化，也是社会发展的必然趋势。因此，市辖区的各项职能的配置和设计，不仅要适应这一转变，而且要积极推进这一转变。在全面推进依法治国的今天，遵循公民权利至上原则，不仅明确了*职能的总体运行方向，而且有利于约束*行为，增强其合法性。与此同时，遵循这一原则，能够比较容易地确定市辖区*的权力边界。因为，在社会主义市场经济和民主*条件下，公民权利不仅明确清晰，而且依法确定。公民权利的边界同时也是*权力的边界，*行使权力、履行职能时，不仅不能侵犯公民的权利，而且还要将维护公民权利、不断增进公民的合法权益作为自己的首要职责。
（三）量制赋能原则
所谓量制赋能，即根据相应的法律和规章制度以及部门间的层级节制关系，通过借鉴和运用公共管理中的工作分析、绩效管理等规则与评估方法，清晰界定部门的权利和责任，赋予其相应的职能。当前，市与市辖区“部门职能交叉仍不同程度地存在，部门职能分工过细，职责权限不清晰，协调配合难度大”*职能应按照量制赋能的要求，进一步调整和优化。坚持量制赋能，需合理把握三个主要环节：1、根据市辖区的属性特征赋能。其基本要求是：精简、厘清、匹配、对应。精简即市辖区的职能配置必须做到精简、效能、精确，通过赋能革除其交叉重合职能，赋予其精、准、协、和职能。厘清即清晰界定其职能关系，划清部门间及部门内设机构的职能边界，防止其职能关系含混不清。匹配即职能达到沟通联结，关系清晰有序，协调配合功效有机生成。对应即根据组织结构的层级节制关系赋予其层级相符合的职能。2、根据*管理的目标模式及施政理念赋能。党的十八大指出：“要按照建立中国特色社会主义行政*目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型*。”新的*施政理念赋予了*新的职能配置要求。配置与*施政理念相称的统筹、规划、服务、协调、咨询、监控等主要职能，是量制赋能的具体体现。要按照科学发展观和“深化行政管理*改革，建设服务型*”的各项要求，将*部门机构的职能定位，转移到强化社会管理和公共服务上来，强化经济调节、市场监管、宏观*等主要职能。3、根据*职能转变的主要任务赋能。转变*职能的主要任务之一是加快推进“四个分开”。即，推进政企分开，*部门避免直接介入企业的生产经营，其主要经济管理职能需转到为市场主体服务和创造良好发展环境上来；推进政资分开。*不再担负国有资本所有者职能，由国资委对国有独资、控股企业实行职能资本控制权管理；推进政事分开。*部门必须将对公益事业的包揽替代，转换为对其宏观*、分类指导的职能；推进*与市场中介组织分开，*部门应配置相应的协调、督导、规制等职能，推进*部门公共服务社会化，让社会力量与市场力量在政蜀府的有效协调与督导下，提供符合社会化要求的公共服务。
（四）职能下属化原则
制度经济学中的职能下属化原则是一项在各级*，包括**与各级地方*之间划分任务的原则。它确立了财政分权和公共物品分层供给的理论，指出*的大量职能都可以被分散化，并由相互竞争的机构来承担，主张将集体行动中的每一项任务放置在尽可能低的*级别上。布雷顿针对该原则提出了两个层面，即响应原则与辅助性原则。所谓响应原则，是指行政*架构中处于较低级次的*与民众更接近，对公民的偏好能够更好地反映。因此，只有当下级*不能在技术上承担行使一项权力或者职能的责任时，才应当将其指派给一个更高的管辖级次。而辅助性原则是指一项权力或者职能不应该派给行政*架构中一个更高的级次，如果下级可以同样程度或者更好地履行该更高级次所承担的责任。将上述理论应用到市、区职能上，应将区*能够履行的各种职能分权到区一级，只有牵涉到整个城市宏观性的职能，才应集中和指派给市一级。
热心网友
时间：2023-10-05 15:01
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时间：2023-10-05 15:01
1、地方*的管辖范围是有限的，不能超越其行政区域。
2、地方*主要职责是通过对本地的治理来维护本地社会的稳定，促进当地社会发展。
3、最基层的地方*需要直接及时地满足地方群众的基本要求，应把当地的居民日常生活直接相关的社会事务作为*的职能重点。
二、地方*（Local Government），指管理一个国家行政区事务的*组织的总称，全称“地方*”，在中国指相对于*人民政（The Central People‘s Government）（*）而言的各级*，*第95条规定“省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和*”。简称“地方”。
热心网友
时间：2023-10-05 15:01
1、认识的差异。传统观点认为，城市的规划、建设、管理和服务要突出整体性、集中性、直接性，市辖区的设置只是对市*统一管理的辅助，市*能够承担的管理事务，就不要分给区来承担，因此市带区不可能拥有较大的独立性。这种观点相对于早期的市辖区来说是相适应的、可行的，但随着时代发展、城市规模不断扩大、管理事务不断增多以及分工越来越细，这种观点就显得不合时宜。同时，由于市辖区发展历史较短和相关法律的缺失，对市辖区认识不够，片面地认为市辖区只是市*的派出机构，并不具备与县一样的主体地位。
2、地位的差距。市辖区的发展受地域和时间的差异，发展状况也不尽相同。在沿海发达省份，大部分市辖区工业化程度较高，经济比较发达，经济实力较强，因而*地位也较高于县。而盐都区与县相比却不一样，虽都属于“县级*”，但实际上管理的权限无法与县级市和县相比。
3、*的差异。在机构编制方面，区的机构设置与县(市)相比普遍偏紧，人员编制数量等与县(市)比也有较大差距。在财政管理方面，市辖区实行的是报账式*演化而来的市、区包干制财政*，依附于市本级，仍在“一口锅里争饭吃”，在省里没有一级财政核算地位。县级市和县能同时得到省(自治区)、市两级的资金、*支持，而市辖区却难以得到这方面的支持，市对市辖区的支持也要视市财力状况而定。这些都是自身主体地位不明确的具体表现。
（二）行政执法不够独立
行政执法，是指国家行政机关和法律委托的组织及其公职人员依照法定职权和程序行使行政管理权，贯彻实施国家立法机关所制定的法律法规的活动。市辖区作为合法行政主体的县级行政政权，设置了不少与上级对口的相关职能机构，各个行政执法主体均具有独立的机关法人资格，但由于每个行政主体都有相对应的上级领导机关或主管部门，存在隶属和服从关系，且盐都与市在地域上同城职能上一致，因此，行政执法主体的执法能力就受到诸多的*与约束，从而造成政出多门、多头执法，难以执法的局面。例如区*、*、文化、卫生等执法单位在执行任务时，往往会受到市级主管部门的制约，甚至还会受到上级领导的干预。这样，其独立执法的能力就大打折扣，存在放弃法治原则来迎合上级的可能。在城市管理中，市与市辖区管理的对象都是市区，很容易导致有利的事争着管，无利可图的事却互相推诿的现象。
（三）职能配置不够对称
职能配置，是指职责功能的匹配与设置。通俗地说，就是权力、责任与利益的配备。按照法律的规定，市辖区应享有本行政区域内的*、经济、社会、文化等行政管理权限，并获得对等利益。然而在实际中，盐都区在诸如相关经济事务的决策权、区级资源的使用权、城市日常管理权等许多方面都受到城市发展整体性的掣肘，或是需要报请市审批，或是无条件服从市管理，区行政管理权被相应截留，发展因而受到制约。主要表现为：
1、权责利错位。区*有一级*的职责，但没有一级实体*应有的职权。一方面，市*对盐都区按县级*的要求来考核。如在促进经济发展上，市对区下达国内生产总值、财政收入、招商引资等任务时和县(市)并无二致；在实现所辖区域稳定上，都实行综合治理和社会稳定一票否决。另一方面，区*没有履行上述职责、完成目标任务应享有的权利，完不成任务却又必须挨“板子”。如市*给市辖区下达了上划“两税”任务，上缴税收的责任在区*，而税收入库的执法执收权却在税务分局，由于区*对税务分局的人财物无权过问，工作难度极大。为了不扣下拨款，区*不得不花大量的时间和精力协调与税务部门的关系，有时还要付出一定的劳务报酬或奖金请税务部门“帮助”收税，个别市辖区的乡镇和街道甚至出现了“买税”现象。
2、条块交错。长期以来，城市的建设及各项管理工作主要放在条条上，由条条决定，区*即使设有相应的职能机构，也无权行使相应的管理职能，块块的作用没有 得到应有的发挥。如区*设有建委或建设局，但区建设局的主要职责就是管好区属建安企业和小街小巷的维修改造等，而辖区范围内的旧城改造、市政建设 基本上由市建委等部门负责。这样，几乎每一个大的建设项目，市*都要成立一个新的临时指挥机构，由市级领导兼任指挥长或组长，有的市领导甚至身兼十几乃至几十个指挥长或组长。这样，既没有调动区*建设城市的积极性，也分散了市领导的精力，更使市*无暇履行市管县职能。又如区*设卫生局，但区卫生局对辖区内的医疗机构、医药市场无权进行管理监督。城区带乡以后，随着管辖地域的扩大，市卫生局行使统一的管辖又鞭长莫及，结果导致区域内医疗卫生市场秩序混乱。这种条条干涉过多的管理*影响了本区工作积极性，也容易出现管理死角和“盲区”。
3、职权空缺。市辖区发展历史不长，差异较大，职权空缺现象较为严重。如以城带乡型的市辖区大部分是原郊区和城区基础上组建的，撤销郊区实行以城带乡的新*后，市辖区分割了原郊区属地，接管了原郊区地域较广的农村，但新的*职能机构基本上沿袭了原城区的设置，只是增设了几个农口部门，没有根据以城带乡和社会主义市场经济的新形势设置相应机构和调整职能。这样一来，就难免出现管理“断层”。由于盐都区*统一管理的各项工作或每办一件事几乎都要请市*出面组织协调，区*工作缺乏应有的独立性和主动性。这种状况不利于市辖区*对辖区各项工作的统一领导和管理，甚至影响区内*、经济、文化、社会等各项事业的健康发展。
（四）机构设置不合理
1、垂直管理部门设置较多。出于*集权和对某些国家事务强化管理的需要，国家和省*一些部委直接把“腿”伸到基层，设立了垂直管理部门；市级**为了加强领导或集中执法的需要，也效仿了双重管理，从而在市辖区形成了“*军”、“地方军”、“游击队”同地存在、混合管理、重复执法的局面。就盐都区而言，当前设置了*(含交警、消防)、国税、地税、国土和房产、规划等分局6个以上，2015年起，对工商、质监、药监等三部门也实行地方管理。而未划归地方的这些部门几乎控制了盐都要害部门，区*的职权被严重削弱。根据相关*规定，垂直管理部门的人事、行政关系在上头，党组织关系在当地，当地*、*有权对其实施领导和依法进行监督，但实际运行的情况却是由于区*对垂直管理部门的人、财、物无权过问，极少数部门常以上级指示为“挡箭牌”，对区*的部署安排合意的就听，高兴时就办。有的甚至连区里的会议都懒得参加，更谈不上请示汇报。然而，一旦发生违法行政行为，区*却免不了“挨板子”、当被告，甚至依法赔偿。
2、市、区*职能同构。长期受计划经济*的影响，市辖区的机构设置普遍强调上下对口，统一设置，从而带来较为普遍的职能同构乃至部门“打架”现象。如在市建设局下面设置的区建设局，其职权就十分有限，基本上处于“打下手”、“当配角”、“捡破烂”的位置，被动应付，形同虚设，白白闲置了大量人力和财力。又如，在市文化稽查队下面设置区文化稽查队，常常在执法之中因利益冲突闹得“自家人不认自家人”。
3、多头执法、重复执法。由于市、区*地处同城，且机构设置雷同，职权一致，常常发生“一件事情多家管，有利的事争着管”的现象。在对辖区餐饮业的整顿方面，按照分工，工商、卫生、食品、消防、*、税务等部门都有权管，也都应当管，其结果往往是，区里刚走市里到，不交罚款不办照(证照)、喝酒吃饭不算事，康体娱乐不可少。如此反复折腾，店家疲于应付，苦不堪言。
（五）运行机制不顺畅
1、市、区管理权限划分不够规范。长期以来，市与市辖区在职能和权限的划分上一直没有明确具体的法律规定，多数由各省、市自行确定，随意性较大。一方面，事关全局的、原则性的和法律明确规定的重大决策和指挥、协调、监督的权力需要集中在市级，从而使城市管理发挥集中统一的效能；另一方面，根据城市公共管理与公共服务的要求，又必须靠逐级分解落实，使管理与服务工作真正达到纵向到底、横向到边、全面覆盖的效果。如何坚持统一管理和分级负责的有机结合，面对这一无章可循的两难选择，各地的收放程度不一，有的收大于放，有的放大于收。山东临沂就曾经出现过“一个项目从立项到开工至少要盖36个公章”的现象。然而不论哪种情况，体现在实际工作中总是职权的博弈和利益的争夺。盐都区按照普遍做法，没有突破传统框框，尽管没有出现山东临沂的现象，但管理权限划分上依然缺乏规范。
2、财政独立性不够。我国在市、区财政管理上，曾在相当长的时间里实行过“统收、统支”的财政管理*；80年代中期开始实行“划分收支、分级包干”的财政包干*；l994年起推行分税制改革，市、区财政*历经多次调整变化。当前，盐都区财政管理*基本上还是沿袭了财政包干时的“划分收支，核定基数、定额上解或定额补贴”的管理模式。这种*明显的存在独立性差、收支划分不合理、可操作性不强的局限性，从而使区内有限的财力承担无限的责任，形成“小马拉大车”的局面，无法满足经济建设和社会公益事业对财政投入的需求，严重制约了城、乡经济的发展，也影响了城市整体功能的有效发挥。
3、管理规范性不够。当前，我国市辖区行政管理*还没有纳入法制化轨道。到目前为止，还没有专门的行政组织法，虽然《*》和《地方人民代表大会与地方*组织法》明确了市辖区作为一级地方*的法律地位，并规定了市辖区*的主要职能，但没有进一步明确市辖区机构设置、职权划分、职能配置等关键内容。市辖区行政管理实际上还处于一种摸索阶段，各地管理*相差很大。
（六）乡镇权责不完整
在城乡结合型市辖区中，乡镇是其领导下的基层*。由于以城带乡*实行时间不长，区、镇关系中也有不少亟须理顺的问题。
1、条块分割导致乡镇*职责权限不清。目前，市和市辖区有关部门设在乡镇的派出机构比较多，如*、国土、司法等。这些机构都以农村为工作范围，在行政上虽是双重领导、以块为主，但除党团关系在乡镇外，其他人、财、物和业务管理的权限大多在上级部门，乡镇*无权过问，乡镇对这些机构的一些违规行为也无法管柬和制止，从而大大削减了乡镇*的管理职能。
2、乡镇责大权小导致工作缺乏力度。乡镇*与村委会的关系，已由昔日的领导与被领导关系变为今天的指导与被指导关系，乡镇*不得干预依法属于村民自治范围内的事项。这种由管制型、指挥型转变为服务型、指导型的管理方式，使一些乡镇领导和干部颇感不适，觉得“老办法不灵，蛮办法不行、新办法不明”，显得十分迷茫和无奈。乡镇*与区*之间的财政关系，大多没有形成一级独立财政，由于乡统筹、村提留的取消，农业税退出历史舞台，加之有的地方未搞收入分成，逐年减少的行政事业性收费又全都由主管部门收取，镇*断绝了收入来源，相当多的乡镇成为“报账式”财政，相当多的区乡相继实行了“乡财区管”。乡*没有财力的支撑，没有财政支配权，自然在推进管理与服务工作方面捉襟见肘，心有余而力不足。
3、角色转换导致乡镇人浮于事。现有的乡镇大部分于上世纪90年代“撤区(区公所，县*所属介于县乡之间的一级派出机构)并乡”时期合并组成，普遍存在超编 严重、冗员过多的问题。近几年，随着乡镇*职能的转换和税费改革的推进，乡镇干部从直接干预农民耕种、经营的微观经济活动中转到直接为农民提供信息咨询、技术引进与指导等生产服务上来，从催交“皇粮国税”收取“统筹提留”的日常工作转到强化社会事务管理和维护正常的经济秩序以及改善民生的服务活动中来，使乡镇*产生了更多的富余人员。其中尤以乡镇所属“七站八所”事业编制人员和年老多病，文化偏低、缺乏专业技术特长的人员居多。这些人员既未到退休年龄，又很难分流出去自谋出路，结果成了区、乡财政一个沉重的负担。
二、成因分析
市辖区存在的上述问题，集中反映了现行行政管理*的弊端。透过现象看本质，深入剖析其发生的根源，不难发现，这些问题产生的原因是多方面的，且具有一定的共性。就盐都区自身而言，有以下几方面原因：
（一）历史局限
一方面源于建制时问短，发展不够成熟。市辖区和县都是县级行政单位，但从建制的时间来看，县制源远流长。早在先秦时期，我国就已普遍置县，至今已有2600多年的历史，而且很多县制历代沿袭、一脉相承，较为稳定。人们对县制无论从理论上的探讨还是实践上的把握，都比较全面、深刻、系统且日臻成熟。与县制相比，市辖区经历的时间较短，城乡结合型市辖区出现的时间更晚。从市辖区产生的历史条件来看，在古代由于城市规模小、人口少，管理分工不细，因而没有设市辖区的必要。只有到了近代，随着城市区域的扩大，人口数量的骤增，管理事务的繁多，市*直接管理全部城市事务十分困难，在这种情况下，市才需要分设区，以协助市*行使城市的部分管理职能。由此可知，市辖区最初是作为市*的辅助机构出现的，而且早期的市辖区基本上是市*的派出机构，市辖区从设置的那天起就对市存在一定的依附性和从属性。从这个意义上讲，市辖区本身就存在先天的不足。另一方面源于观念封闭陈旧，缺乏创新。我国设置市辖区之初，受我国国情影响和思想观念陈旧的制约，只是简单地沿袭了传统的县制管理*，没有借鉴国外较为先进的城市行政管理经验，更谈不上进行*创新，以致市辖区在我国的发展一直处于既缺乏法律的强力支撑，又没有实例仿效的“模糊”发展状态。我国进行的多次行政管理*改革，也没有把市辖区的改革作为重点，无疑束缚和影响了市辖区的发展。
（二）*制约
市辖区作为行政管理*中的重要环节，它的发展受到各种因素的制约，*机制的制约是阻碍市辖区发展的关键所在。
1、经济*的影响。长期以来，我国实行的是计划经济*，后经历有计划的商品经济，计划为主、市场调节为辅的商品经济和计划与市场调节相结合的商品经济三个阶段，直到1992年*十四大才最终确立我国经济*改革的目标是建立社会主义市场经济*。可见，建国60多年来，我国社会*经济生活有40几年是受计划经济*的支配或影响的。计划经济*的基本特征就是强调集中统一，统一计划、统一管理、统一生产、统一分配。反映在行政管理领域就是采取由上而下的逐级集权，其根本特征就是行政权控制在*和上级*手中，地方和基层*只是上级的“传声筒”和办事机构。在这种集权型的管理*下，市辖区自主发展的积极性得不到发挥，从而制约了市辖区的发展。
2、运行机制的制约。目前市辖区的运行机制主要是沿用县级*的运行机制或城市管理机制，而市辖区作为一个特殊的建制，且各地市辖区的类型、状况各有不同，不可能套用一个模式。有些地方本来经济发展水平一般，建区以后，面对财政供养人员增加、各项法定支出及公用经费增加、管理成本加大、有的还要分担历史债务等诸多问题，如果不改革财政运行机制，就会进一步加剧市辖区的财政困难，形成市富区穷的局面。市与区的权责分配机制同样如此，不合理划分市与区的权限，就会导致市辖区在一些领域“无位”、“无为”。在计划经济*的惯性作用下，城市工作常常偏重于条条，块块的权益没有得到应有的尊重和保障。如在招商引资方面，盐都没有享受适当的税收返还、土地出让金和行政规费收入分成等权力，就很难激发区*的积极性，在招商引资和经济开发上取得突破。
3、受保障机制的制约。一方面盐都区处于下级与弱势地位，缺乏自我保障机制。作为城市整体的一部分，独立性差，依附性强，在发展中必须服从全市的统一发展规划，没有发展的自主性和选择性。另一方面，缺乏外部法律制度。市与区之间的“争利让责”现象十分突出，且没有建立健全相关法律制度，盐都区常常处于劣势和“屈从”状态。
（三）法律缺失
目前，我国市辖区的设置尚无明确的法律规范，因而市辖区的设置较乱和无序，主要表现在设置标准、设置模式、设置数量、机构编制等许多方面。诸如“什么样的城市得设市辖区”、“市辖区的规模多大为宜”、“区的设置应具备哪些条件”、“市辖区职能如何定位”、“市辖区的机构应如何设置”等等，这些都没有可遵循的标准，导致在市辖区设置上的主观随意性较大。主要表现在以下几个方面：
1、设置模式不规范。“作为一级正规的地方建制单位，市辖区的设置模式极不规范。这是现行市辖区制度中最根本的问题，其他问题往往与之有密切的因果关系。”《*》规定：“直辖市和较大的市分为区、县。”因此，城市设区与否取决于城市的级别。这是因为所有市辖区均为县级或县级以上的正规建制，所以只有行政级别高于县级的城市才有资格设区。其依据为《*》中所谓“较大的市”，其概念等同于后来的地级市，故地级市又称“设区的市”。然而，从文字上看，《*》并没有将城市的行政级别与设区挂钩。一个城市是否设区应取决于其规模是否达到“较大”，而“较大”究竟是指人口还是面积，是指行政级别还是经济规模，或几者兼而有之，在实际判定时很难把握，由此便出现了将设区与否同城市级别简单挂钩的做法，于是出现了各区间的空间范围与人口规模极不平衡的局面。
2、缺乏统一标准。1984年，*批转了民政部《关于调整建镇标准的报告》，1993年，*转发了民政部《关于调整设市标准的报告》，然而，关于市辖区的设置标准却试行多年，迟迟未能出台。市设置市辖区有些基本的标准，“人口数量、地域面积和各项社会经济发展水平指标是设区标准的三个最基本、最重要的方面。”仅看人口数量和地域面积这两个方面，目前各大中城市设区的实际规模相差较大。作为集约度较高的城市型行政区，市辖区之间的差异水平本应大大低于较分散、粗放的农村型的县，而现实中市辖区的差异竟不亚于县与县之间的差异。尽管由于各市的实际情况不同，区的规模不一致是正常的，但规模相差太大，既浪费人力、财力，增加行政管理成本，也影响城市的规划、建设及经济社会发展。
（四）*失范
由于市辖区的自然差异，客观上很难设计一个格式化的、大一统的理想管理模式，也在一定程度上影响了市辖区管理*方面规范性文件的制定。因此，到目前为止，市辖区管理*的调整还未能纳入制度化、法制化轨道，基本上由各地凭经验来管理。这样就不可避免地造成了各地市、区管理*的不规范性。由于各地在处理市、区管理*上随意性大，变化也大，致使不同地域之间市辖区管理*明显不同，同一地方市辖区之间管理*也存在差异。在这种情况下，上级*成为决定市辖区发展的重要因素。一方面，上级*对市辖区支持过少。县级市及县从*、省市获得的*支持远远大于市辖区，市辖区获得的*支持绝大部分来自于地级市，且要视地级市的经济状况而定。
（五）利益冲突
市辖区职能定位问题，表面上是管理权限的划分问题，实质又是利益关系的调整问题。在处理条条与块块的关系问题上，有的地方纯粹以利益为标准，能够带来利益的就由条条管，不能带来利益的就下放到块块管，这是一种典型的趋利行为的反映。客观地讲，目前相当一部分地方特别是经济欠发达的中西部地区的市财政还比较困难，但无论是市财政的困难还是区财政的困难，都难以在短期内得以解决，在市、区财政普遍不宽裕的情况下，市集中财力不能只打区的主意。透过条条干涉过多的表象，根源还是部门利益作怪。由于新一轮地方机构改革还没有全面展开，市直很多部门仍按计划经济模式进行管理，片面强调条条，刚化部门利益的情况还较常见。在利益博弈的背后，市辖区作为下一级行政单位，只有服从和被动接受，毫无发言权。市与市辖区关系的不顺畅和严重的争利现象，是制约市辖区发展的症结之一。
第六章 盐城市盐都区*职能定位对策建议
一、基本原则
科学配置市辖区*职能，应遵循以下主要原则：
（一）职能法定化原则
*职能法定化，指的是*职责与功能用法律法规的形式明确和固定下来。就市辖区来讲，就是要从法律上明确市辖区的管理范围和相应拥有的权限和职能。职能法定化是依法治国的基本要求，有利于市与市辖区在职能、职责、权力安排上有章可循，有法可依。坚持*职能法定的原则，应做到：1、制定单行的市辖区*组织法，对市辖区的组成、职能、权限、隶属关系和设立、变更的程序分别作出具体规定；2、法律上授予的市辖区职能，应由市辖区独立行使，不受其他任何机关干涉；3、加大对任意剥夺市辖区职权行为的法律责任追究力度，保*律赋予的市辖区*职能；4、市辖区的职能必须依法设置、变更和撤销。
（二）公民权利至上原则
在一个国家，公民权利究竟处于什么位置，是“至上”还是“等而下之”，是现代社会与传统社会的本质区别。我国是社会主义国家，是人民当家做主的国家，在改革开放之前，由于民主法制建设严重滞后，主权在民的*原则未能得到很好的贯彻落实。改革开放以来，随着社会主义市场经济*的建立和民主法制的不断加强，我国正在由*权力至上转变为公民权利至上，由官本位转向民本位。这是中国社会更为深刻的重大历史变化，也是社会发展的必然趋势。因此，市辖区的各项职能的配置和设计，不仅要适应这一转变，而且要积极推进这一转变。在全面推进依法治国的今天，遵循公民权利至上原则，不仅明确了*职能的总体运行方向，而且有利于约束*行为，增强其合法性。与此同时，遵循这一原则，能够比较容易地确定市辖区*的权力边界。因为，在社会主义市场经济和民主*条件下，公民权利不仅明确清晰，而且依法确定。公民权利的边界同时也是*权力的边界，*行使权力、履行职能时，不仅不能侵犯公民的权利，而且还要将维护公民权利、不断增进公民的合法权益作为自己的首要职责。
（三）量制赋能原则
所谓量制赋能，即根据相应的法律和规章制度以及部门间的层级节制关系，通过借鉴和运用公共管理中的工作分析、绩效管理等规则与评估方法，清晰界定部门的权利和责任，赋予其相应的职能。当前，市与市辖区“部门职能交叉仍不同程度地存在，部门职能分工过细，职责权限不清晰，协调配合难度大”*职能应按照量制赋能的要求，进一步调整和优化。坚持量制赋能，需合理把握三个主要环节：1、根据市辖区的属性特征赋能。其基本要求是：精简、厘清、匹配、对应。精简即市辖区的职能配置必须做到精简、效能、精确，通过赋能革除其交叉重合职能，赋予其精、准、协、和职能。厘清即清晰界定其职能关系，划清部门间及部门内设机构的职能边界，防止其职能关系含混不清。匹配即职能达到沟通联结，关系清晰有序，协调配合功效有机生成。对应即根据组织结构的层级节制关系赋予其层级相符合的职能。2、根据*管理的目标模式及施政理念赋能。党的十八大指出：“要按照建立中国特色社会主义行政*目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型*。”新的*施政理念赋予了*新的职能配置要求。配置与*施政理念相称的统筹、规划、服务、协调、咨询、监控等主要职能，是量制赋能的具体体现。要按照科学发展观和“深化行政管理*改革，建设服务型*”的各项要求，将*部门机构的职能定位，转移到强化社会管理和公共服务上来，强化经济调节、市场监管、宏观*等主要职能。3、根据*职能转变的主要任务赋能。转变*职能的主要任务之一是加快推进“四个分开”。即，推进政企分开，*部门避免直接介入企业的生产经营，其主要经济管理职能需转到为市场主体服务和创造良好发展环境上来；推进政资分开。*不再担负国有资本所有者职能，由国资委对国有独资、控股企业实行职能资本控制权管理；推进政事分开。*部门必须将对公益事业的包揽替代，转换为对其宏观*、分类指导的职能；推进*与市场中介组织分开，*部门应配置相应的协调、督导、规制等职能，推进*部门公共服务社会化，让社会力量与市场力量在政蜀府的有效协调与督导下，提供符合社会化要求的公共服务。
（四）职能下属化原则
制度经济学中的职能下属化原则是一项在各级*，包括**与各级地方*之间划分任务的原则。它确立了财政分权和公共物品分层供给的理论，指出*的大量职能都可以被分散化，并由相互竞争的机构来承担，主张将集体行动中的每一项任务放置在尽可能低的*级别上。布雷顿针对该原则提出了两个层面，即响应原则与辅助性原则。所谓响应原则，是指行政*架构中处于较低级次的*与民众更接近，对公民的偏好能够更好地反映。因此，只有当下级*不能在技术上承担行使一项权力或者职能的责任时，才应当将其指派给一个更高的管辖级次。而辅助性原则是指一项权力或者职能不应该派给行政*架构中一个更高的级次，如果下级可以同样程度或者更好地履行该更高级次所承担的责任。将上述理论应用到市、区职能上，应将区*能够履行的各种职能分权到区一级，只有牵涉到整个城市宏观性的职能，才应集中和指派给市一级。
热心网友
时间：2023-10-05 15:01
热心网友
时间：2023-10-05 15:02
1、地方*的管辖范围是有限的，不能超越其行政区域。
2、地方*主要职责是通过对本地的治理来维护本地社会的稳定，促进当地社会发展。
3、最基层的地方*需要直接及时地满足地方群众的基本要求，应把当地的居民日常生活直接相关的社会事务作为*的职能重点。
二、地方*（Local Government），指管理一个国家行政区事务的*组织的总称，全称“地方*”，在中国指相对于*人民政（The Central People‘s Government）（*）而言的各级*，*第95条规定“省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和*”。简称“地方”。
