公路PPP项目法律实务:3.公路项目PPP/BOT/EPC概念及其区别
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发布时间：2022-09-04 00:49
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时间：2023-01-15 11:02
1. PPP的概念
PPP是Public-Private-Partnership的首字母缩写。我国的官方翻译为*与社会资本合作模式。目前国际上关于PPP并没有一个统一的概念。根据我国关于PPP*文件的规定，在我国PPP的概念可以分为广义和狭义两种。
狭义的PPP强调使用者付费，项目必须具有一定的收费基础，传统的公路BOT项目即属于狭义的PPP项目。
广义的PPP是指*与社会资本之间的一种合作关系，可以是使用者付费，也可以是*付费。财政部与**文件中关于PPP的概念均属于广义的PPP概念。
目前在我国*文件中，《**转发财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广*和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发[2015]42号）文中关于PPP的概念争议较小，为大家普遍接受。PPP即“*采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，*依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。”
2. 我国大力推动PPP 的原因
2014年以来，*大力推动PPP模式的原因主要有以下几点：
第一，新型城镇化和基建投资带来的巨量融资需求，而地方*依赖的土地财政却难以为继，信贷刺激的老路也被证明存在诸多隐患。而通过PPP模式可向社会资本开放基础设施和公共服务项目，可拓宽城镇化和基建项目融资渠道，缓解地方*财政支出压力。
第二，地方*融资平台债务数额巨大，PPP模式有利于明确*支付责任，缓解地方*债务压力，且与预算改革和地方债务改革相匹配，将隐性债务转变为显性债务，各级*能做到心中有数。
第三，PPP模式的推广应用，符合深化财政*改革的要求，促进地方*转变财政投资理念，创新财政投资方式。
3. 公路PPP项目在中国的发展
公路PPP项目在我国并不是一个新鲜事物，早在20世纪90年代，我国就在公路市政基础设施中运用PPP模式（具体以BOT方式操作）。公路PPP模式在中国的应用和发展，可以分为三个阶段：
第一阶段为初步探索阶段：自20世纪90年代中期，以BOT为代表的PPP实施方式被引入中国的桥梁和公路。如在1994年10月，福建省泉州市就采用BOT方式建设刺桐大桥，1996年12月建成通车；1999年12月襄荆高速公路采用BOT方式建设，2004年6月建成通车。
第二阶段为快速发展阶段：自2004年11月《收费公路管理条例》开始施行。在这个阶段，操作方式以BOT和BT以及*购买服务为主。
第三个阶段为稳步发展阶段：自2017年至今，公路PPP项目标志性事件是财办金[2017]92号文的发布，此文号称PPP史上最严*，主要从严格新项目入库标准和集中清理已入库项目两个方面对PPP的合规性作出了强制要求。公路PPP项目进入稳步发展阶段。
4. 公路PPP项目的具体操作方式
在我国不同类型的PPP项目可采用不同的操作方式，具有各自特色。根据财金[2014]113号文和发改投资[2014]2724号文的规定，PPP项目的具体操作方式主要有：委托运营（Operations & Maintenance，O&M）、管理合同（Management Contract，MC）、建设—运营—移交（Build-Operate-Transfer，BOT）、建设—拥有—运营（Build-Own-Operate，BOO）、转让—运营—移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT）、改建—运营—移交（Rehabilitate-Operate-transfer，ROT）、建设—拥有—运营—移交（Build-Own-Operate-Transfer，BOOT）。
公路项目PPP受《公路法》和《收费公路管理条例》等法律、法规的约束，经营性公路在约定的经营期限届满后，应由国家无偿收回。因为经营性公路项目的土地使用权一般是*无偿划拨的，在公路PPP项目合作期限内，项目公司按《收费公路管理条例》的规定，拥有收费公路的权益包括收费权、广告经营权、服务设施经营权，但并不拥有公路的所有权。
因此PPP模式中的建设-拥有-运营（BOO）、建设-拥有-运营-移交（BOOT）等运作模式，不适用于公路项目。收费公路使用的运作方式主要有建设-运营-移交（BOT）、转让-运营-移交（TOT）和改建-运营-移交（ROT）三种。
5.BOT概念
BOT(Build-Operation-Transfer的缩写)即建设-经营-移交，指一国*或其授权的*部门经过一定程序并签订特许协议将专属国家的特定的基础设施、公用事业或工业项目的筹资、投资、建设、营运、管理和使用的权利在一定时期内赋予给本国或/和外国民民间企业，*保留该项目、设施以及其相关的自然资源永久所有权；由民间企业建立项目公司并按照*与项目公司签订的特许协议投资、开发、建设、营运和管理特许项目，以营运所得清偿项目债务、收回投资、获得利润，在特许权期限届满时将该项目、设施无偿移交给*。
BOT模式多用于投资额度大而期限长的项目。一个BOT项目自确立到特许期满往往有十几年或几十年的时间，整个实施过程可以分为立项、招标、投标、谈判、履约五个阶段。
BOT除了上述的普通模式，BOT还有20多种演化模式，比较常见的有:BOO(建设-经营-拥有)、BT(建设-转让)、TOT(转让-经营-转让)、BOOT(建设-经营-拥有-转让)、BLT(建设-租赁-转让)、BTO(建设-转让-经营)等。
6. BT概念
BT投资是BOT的一种变换形式，即Build-Transfer(建设-转让)，*通过特许协议，引入国外资金或社会资本进行专属于*的基础设施建设，基础设施建设完工后，该项目设施的有关权利按协议由*赎回。通俗地说，BT投资也是一种“交钥匙工程”，社会投资人投资、建设，建设完成以后“交钥匙”，*再回购，回购时考虑投资人的合理收益。
2016年10月，财政部发布《*和社会资本合作项目财政管理暂行办法》，明确规定在公共服务领域，项目实施不得采用建设—移交（BT）方式。
7.EPC/DB概念
EPC是英文Engineering(设计)、Procurement(采购)、Construction(施工)的缩写。该模式是指一个总承包商或者承包商联营体与业主签订承揽合同，并按合同约定对整个工程项目的设计、采购、施工、试运行(试车)等工作进行承包，实现各阶段工作合理交叉与紧密融合，并对工程的安全、质量、进度、造价全面负责，工程验收合格后向业主移交，业主或业主代表管理工程实施。
DB是英文Design(设计)、Build(建设)缩写。与EPC的主要差别在于没有采购环节，其余与EPC基本一样。
8. 相关概念的主要区别
（1）是否包含融资环节？PPP、BOT、BT均包含融资环节，EPC/DB不包含融资环节。
（2）是否包含建设环节？根据具体的操作方式，PPP可以包含建设环节，也可以不包含建设环节。BOT、BT、EPC/DB均包含建设环节。
（3）时间跨度的区别：相对而言，EPC/DB项目时间跨度最短，BT项目相对较长，BOT/PPP项目的时间跨度最长。
（4）融资环节与建设环节的组合：PPP+EPC/DB、BOT+EPC/DB、BT+EPC/DB
（5）PPP融资方式主要有：PPP+股权投资， PPP+股权投资+缺口补贴
（6）PPP融资环节与建设环节的组合有： PPP+股权投资+EPC/DB、PPP+股权投资+缺口补贴+EPC/DB
从上面我们可以看到，PPP模式事实上包含了BOT/BT模式。也可以说，PPP模式是BOT/BT模式的扩大版或升级版。为了后面行文的简洁和方便，一般只称呼PPP。在需要进行比较或强调的时候，才会说明BOT/BT。
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需要说明的是，在后面所写的文章中，参考了众多的文章和专著，由于这是网络文章，就不一一注明出处，在此表示感谢！
《公路PPP项目法律实务—操作流程、合同解读、诉讼实务》主要参考的专著资料有：
1. 秦玉秀主编，《PPP全流程运作实务—核心要点图解与疑难问题剖析》第2版，中国法制出版社，2020年6月
2. 金诺律师实务所编，《*和社会资本合作（PPP）全流程指引》第二版，法律出版社，2017年6月
3. 周月萍 周兰萍编著，《PPP项目困境破解与再谈判》，法律出版社，2019年1月
4. 曹珊著，《*和社会资本合作（PPP）项目法律实务》，法律出版社，2016年4月
5. 曹珊著，《PPP运作重点难点与典型案例解读》，法律出版社，2018年1月
6. 易斌主编，《PPP项目法律实务解读》，中国建筑工业出版社，2016年5月
7. 梁风云著，《行政协议司法解释讲义》，人民*出版社，2020年10月
8.杨松 高岚君 吴风君 著，《国际投融资法的新发展：BOT法律问题研究》，法律出版社，2006年9月
9.魏志强 主编，《PPP合同纠纷裁判规则及实务指引》，法律出版社，2018年7月
10. 崔德高 著， 《PPP项目执行阶段操作指南100个实务问题深度解析》，法律出版社，2018年6月
11. 崔德高 主编， 《PPP项目执行阶段操作指南100个实务问题深度解析》（第二册），法律出版社，2020年6月
12. 交通运输部（交公路发[2011]135号），《经营性公路建设项目投资人招标文件示范文本》（2011年版），人民交通出版社，2011年4月
13.云南省交通运输厅/云南省质量技术监督局，《公路项目*和社会资本合作（PPP）标准招标文件》，人民交通出版社，2015年11月
14. 湖南省交通运输厅（湘交函[2020]378号），《湖南省经营性高速公路*和社会资本合作（PPP）项目社会资本方招标文件示范文本》（2020版），2020年9月
15.各个省市自治区交通运输部门制定的规范性文件、示范文本、参考文本、实施案例。
